关于当前宁德市保障性住房建设和管理存在问题与建议的报告

为了推动我市保障性住房建设和管理工作，促进解决城镇低收入家庭住房困难问题，从4月上旬起，市政协社法委组织部分政协委员和市住建局领导一道，开展“保障性住房建设和管理工作”专题调研。在市政协主席郑民生、副主席陈忠带领下，调研组先后深入到中心城区和周宁、屏南、福安、霞浦等四个县（市）保障性住房现场，实地察看和了解近年来已经建成和正在建设中的廉租房、公租房、经济适用房、限价房、棚户区改造项目、重点工程搬迁安居工程项目等各类保障性住房的建设和管理情况，并召开调研座谈会，听取当地政府和相关责任单位领导的情况介绍，广泛征求职能部门和社会各界对加强保障性住房建设和管理工作的意见建议。调研组还召开市直相关职能部门领导座谈会，了解掌握全市情况，汇总分析了古田、寿宁、福鼎、柘荣等县（市）以及东侨经济开发区的书面介绍材料，对我市保障性住房建设和管理情况有了比较全面的了解。在此基础上，调研组对调研中发现的问题又组织了集中研讨，提出了加强和改进工作的一些建议。

一、我市保障性住房建设进展情况

我市从2008年开始全面启动、大规模推进保障性住房建设。由于领导重视、部门配合、推进有力，截止2013年6月底，全市历年来共投入保障性住房建设资金47亿元，建设廉租住房5465套2.78万平方米、公共租赁住房8914套5.25万平方米，实施棚户区（危旧房）改造8017户，发放租赁住房补贴3346户、770万元，全市累计2.14万户享受了住房保障（其中租赁廉租房和领取租赁住房补贴的5750户、购买经济适用房和限价房5349户、租赁公共租赁住房4490户、改造各类棚户区5813户）。经过近几年的推进，已逐步建立了以租赁补贴、廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造和限价商品房为主要形式的住房保障制度，形成了比较完善的住房保障体系。

纵观我市保障性住房建设工作，有四个显著特点:

一是主要领导高度重视。市委、市政府每年都将保障性住房建设列入为民办实事项目，并与各县（市、区）签订住房保障工作责任状，作为各级政府工作绩效考评的重要内容。市、县两级均成立以政府分管领导为组长的保障性住房建设工作领导小组，加强工作指导协调。特别是市委、市政府主要领导亲自研究、亲自部署、亲自调度，多次召开专题会议和办公会议，及时协调解决工作推进过程中的难题。市委书记、市长还亲自带队，先后多次深入各县（市、区），对所有保障性安居工程项目进行检查督促。由于主要领导亲自抓、负总责，形成了市县上下联动、部门密切配合的良好工作格局，确保了我市保障性住房建设各项任务提前、超额完成。

二是建设进度居全省前列。我市保障性住房建设虽然起步较晚，但进展比较快。2011年我市新开工保障性安居工程13887套，开工率达到103.45%，基本建成6765套，超额完成年度计划；2012年，自加压力，超出省政府安排年度目标任务500套，全市共开工保障性住房10537套，综合开工率142.39%，居全省第四；2013年，省里下达我市保障性安居工程任务5853套（户），我市实际下达计划6353套（户），截止6月底，全市已开工2013年项目5378套，开工率97.55%，居全省第三。

三是大胆创新建设模式。我市各县市区在原有国有企业统包统建、企业自建保障房基础上，尝试了BT模式和商品房用地捆绑配建模式，吸收社会资金约17.44亿元参与保障性住房建设，缩短建设周期，缓解资金短缺问题。同时着力探索各种建设方式，通过落实税收减免等优惠政策鼓励25家企业自建保障性住房，投资4.03亿元。如周宁县就探索出四种保障性住房建设模式：一是国有公司统包统建；二是商品房项目捆绑建设限价房和经济适用房；三是BT模式代建，采取公开招商办法，引进上海皇港实业公司投资2.6亿元建设12栋高层建筑，设计经济适用房、限价房、廉租房共1299 套，现已投资过半，龙潭保障性住房小区已经形成相当规模；四是租用社会房源，用作公租房，配租配售及后续管理由县住房保障中心负责。

四是扩大享受对象范围。为有效解决保障性住房房源过剩问题，霞浦、福安、柘荣等县(市)根据本地实际情况，大胆探索，实事求是地放宽申请条件，扩大保障性住房的申请对象范围。霞浦县拟将申请经适房对象的家庭年收入标准从2.1万元扩大到6.8万元，该县还计划将规划区范围无房户（包括乡镇机关、事业单位的工作人员）一并纳入经适房申请对象范围；限价房的申请条件也研究放宽，不论是城镇户口还是农村户口，只要有霞浦县户口的无房户都可以购买。福安市计划将经适房申请对象扩大到进城农民工，对在城区务工五年以上的福安户口的农民工，将纳入经适房申请对象范围。柘荣县将县城中心城区规划区范围内户籍满一年的申请家庭和乡（镇）所在地户籍满一年的乡镇行政、事业、企业干部职工（含离退休人员）列入保障性住房申请对象范围。其他县市也准备扩大保障性住房对象覆盖面。

二、当前存在的主要问题及原因分析

通过调研，我们发现，我市在推进保障性住房建设方面，进行了大胆探索，积累了许多成功经验，超额完成了省、市下达的建设任务，在加强对保障性住房的管理方面也初步建立了一套制度。但这项工作毕竟是个新生事物，还处在探索和完善之中，当前确实面临很多困难和问题，既有政策不配套的问题，也有管理没跟上的问题；既有地方财力不足、建设资金短缺的困难，也有配租配售和退出管理难的困惑；既有因为各县市经济社会发展差异，上级下达的任务指标不尽合理的问题，也有各县市在贯彻执行政策过程中不能创造性开展工作的问题。总的来看，随着保障性住房建设的不断推进，更多的保障性住房的建成并投入使用，分配和管理上的问题将进一步凸显出来，成为各级政府及相关职能部门亟待研究解决的问题。

1、准入门槛高，部分县（市）保障房空置问题突出。当前，分配工作中突出的问题是准入门槛设置高，部分保障房申请人偏少，山区县这一问题表现尤为突出。周宁县已经建成廉租房有510套，但经联审符合条件的廉租房申请对象仅74户；该县已经建成的限价房78套，因定价高（每平方米5800-6200元），几乎无人申请。屏南县已建成各类保障性住房549套，目前报名申请对象只有168户，其中，廉租房165套申请人28户；公租房121套申请人40户；经适房155套申请人100户；限价房余108套无人申请。福安市2012年分配经适房306套之后，经多部门联审后符合条件进入轮候的对象只有60多户，2013年该市将推出经适房734套（含赛岐124套），如不放宽条件和扩大范围，配售问题也将凸显出来。霞浦县未雨绸缪，一再放宽申购对象条件，该县现有廉租房954套，经摸底目前只有300多户符合条件，拟进一步放宽至城关所有户口、5年以上的无房无地的均可申请；经适房680套申请人658户，待政府文件同意放宽后应该可以全部销售；限价房608套，经放宽条件认购500多套，尚余70多套待售。造成以上情况的原因是多方面的：一是早期（2011年）中央和省、市在下达保障性住房建设任务时，主要是根据人口总量和财力进行分解，未充分考虑各县市经济社会发展的差异性；二是保障性住房准入门槛设置较高，需求范围没有扩大；三是个别项目选址较偏远，配套设施未及时跟上，生活成本偏高；四是受房地产宏观调控的影响，一些限价房售价和同地段商品房价格差别缩小，也影响了限价房的销售。

2、政策不够配套，保障性住房项目贷款难。表现为两个方面：一方面是从事保障性住房建设的企业申请开发贷难，国家政策规定保障性住房贷款应按0.9倍计息的优惠政策更是无法享受；另一方面是无固定收入的经适房、限价房购买者从商业银行贷不到款，影响了他们的购买需求。由于保障性住房申请对象是城市中低收入的住房困难家庭，他们不仅收入少，而且收入不稳定，加上保障房均属有限产权，按照目前商业银行实际执行的房贷政策，这些保障对象不能办理商业银行按揭贷款；缴纳住房公积金的对象，虽然可以申请公积金贷款，但如果不能提供担保也是贷不到款的。这样保障性住房购买对象往往要一次性缴纳相关购房款，导致配售工作难开展。有的群众反映：“富人买房子可以分期付款，穷人买房子反过来要百分之百付现金。”

3、信息未共享，申请对象资格审查难。2011年底国家出台政策，对保障性住房申请对象应实行多部门联合审查的制度，通过民政、房管、土地、社会保障、公安、金融、工商、税务、住房公积金等部门联合审查，实行动态管理。但在实际操作中，统一的信息审核平台与有效的工作机制未能建立，联审责任落实比较难，如金融部门强调要对客户资料保密，在提供申请人的银行存款、股票证券等资产信息时就不够积极配合；超出本市范围的房产、车辆、工商执照等信息也无法查询。在多级审核中，过分依赖街道、社区的第一级审核，部门审核一般只做到要件审核，较少派人进行真实性审核。诸多原因造成相关责任单位之间的数据信息共享平台未能建立，增加了保障对象资格审核工作的难度，不仅拖延配租配售进度，而且存在不少审核的漏洞，影响信息核查的准确性，带来分配后动态管理的一系列难题。如去年省里来审计时，将我市保障对象报经省工商、交警、地税等部门进行数据比对，很快就发现一些保障对象有的收入超过准入标准，有的拥有一定价值的家庭用车，有的持有一定价值的企业投资股份，但我市相关部门在联审核查时就没有发现问题。

4、管理滞后，后续管理亟待加强。保障性住房不仅牵涉到住房的建设与分配，更多的是保障性住房后续管理。在保障性住房后续管理方面，有三个问题反映的比较多：一是物业收费难。居住廉租房、公租房和购买经适房的主要是低收入家庭，经济承受能力差，按现行的商品房物业运营模式提供物业服务，存在收费难问题；如不按照标准收费，物业公司又不愿承接管理。二是退出管理难。各地虽然规定了对保障性住房的年检制，但比较笼统，公开透明的复核程序和指标体系也不够健全，尚无有效的退出机制和行政执法手段。对于违反保障性住房管理相关规定的，虽然明确了处罚方式为收回住房、调整租金，或取消其在5年内再次申请购买或租赁保障性住房的资格等，但真正执行起来比较困难，存在“住的进去、搬不出来”的共性问题。三是管理队伍人员不足。目前全市8县（市）已设立住房保障管理中心，但专职人员不足，除福安市5人，霞浦县3人，其余县人员编制仅2人，难以满足保障房建设及后期管理需要。如开展配租配售，准入审查和租后售后、退出管理等均需做大量工作。随着各类保障性住房的大量建成投入使用，预计今年底全市将竣工约10000多套，后续管理任务将越来越繁重，目前各个县（市）保障房管理中心人员配备显然已难以适应工作开展的需要，急需充实管理力量。

5、保障性住房建设进展快，但资金缺口大。一是保障性住房建设任务重，资金需求大。“十二五”全市规划建设保障性安居工程5.29万套，总投资约92.58亿元，其中争取上级投资补助和专项补助资金4亿、地方政府投资21亿元，还需要企业自筹和融资67.58亿元。二是财政投入压力大。2008年以来全市各级财政预算投入、土地出让收益、公积金增值收益累计投入4.3亿元，占累计完成投资46亿元的9.34%，与全省平均财政投入18.4%还存在较大的差距，政府投资资金压力大。廉租住房和公租房建设资金大部分来源于财政资金，但县（市）财政比较薄弱，来源于土地出让收益和住房公积金增值收益的专项资金少，资金自筹能力差，资金来源单纯，直接影响建设进度。由于目前上级仅对廉租住房、公共租赁住房和棚户区改造项目给予部份资金补助，其余均由地方财政配套，而我市市、县两级财政资金都十分困难，特别是近年来国家对房地产市场进行调控，导致土地出让金收入减少，银行贷款及融资难度增大，使保障性住房建设资金缺口不断加大。省审计厅检查组对我市保障性住房跟踪审计后发现，我市保障性安居工程资金筹集不到位，其中宁德市本级2010年至2012年少提取或未及时解缴入库保障性安居工程资金5788.22万元。同时，发现资金使用管理效益不够高，至2012年底市本级财政部门保障性安居工程资金闲置1.63亿元（其中闲置半年以上8500万元），滞拨保障性安居工程资金1999.67万元，导致项目建设单位资金周转困难，通过银行贷款筹措资金增加了财务费用支出，加大了保障房成本。

三、对策与建议

1、扩大住房保障覆盖面。一要扩大经济适用房、限价房购买对象范围。放宽收入认定标准，允许城镇的机关、企事业单位工薪阶层无房户购买，允许人均年收入在城市平均线以上的中等收入城镇住房困难家庭购买，允许没有住房的优秀外来务工人员、引进人才和大学本科及以上毕业生、具有中级以上专业技术职称的人员购买，切实扩大经适房、限价房的申购对象范围。二要扩大公租房享受对象范围。逐步将廉租住房、公租房等保障性住房进行统筹管理，并轨运行。要按照住建部《公共租赁住房管理办法》规定，将外来务工人员纳入公租房入住对象，制定实施细则，让更多的弱势群体共享发展成果。公租房保障对象要从原来的主要面对城镇低收入住房困难家庭扩大到面向新就业（5年内）无房职工、新引进高素质人才和在城镇稳定就业一定年限的外来务工人员。其中，新引进高素质人才和本地城镇户籍符合条件的低保对象以及孤、老、病、残群体等重点优抚对象，在同等条件下予以优先保障。

2、完善保障性住房配套政策。一要出台贷款担保办法。着力解决购买经适房、限价房贷款难问题。建议由市政府出台建立保障性住房贷款担保机制，为无固定收入的低收入家庭购买经适房、限价房提供贷款担保（5年），解决商业银行不愿和不敢放贷的问题。二要提高租赁住房补贴标准和出台低保家庭物业补贴优惠政策。要完善租赁住房补贴发放政策，逐步提高租赁补贴标准，使低收入群体能够享受到租赁住房补贴。对低保、特困家庭租赁保障性住房的租金实行减免，确属困难家庭的由财政给予物业费的补助。三要认真落实相关财政政策。加大财政扶持力度，确保从土地出让总收入中提取3%、公积金增值净收益的全部，专项用于保障性住房建设；建设资金不足的，由财政预算安排兜底。四要认真落实相关税费优惠政策，有效降低保障性住房建设成本。对社会、企业和个人捐赠房屋用于廉租房等保障性住房出租的，应给予企业所得税、个人所得税优惠；对于政策规定的行政事业性收费一律免收的政策要落实到位，涉及到人防费减免难的问题建议向省里积极呼吁解决。五要认真落实土地优先供应政策。优先安排保障性住房年度用地指标，并保证供应，科学合理地做好配套规划。

3、理顺保障性住房管理体制。一要进一步明确保障性住房的管理和开发主体。建议在市、县两级全面推行“住房保障管理中心+保障性住房开发建设有限公司”的模式，进一步明确责任主体，理顺管理关系。住房保障管理中心作为事业单位法人，是政府投资建设的保障性住房的产权所有人，代表政府对保障性住房行使分配和管理职责。保障性住房开发建设有限公司是国有独资的专门负责开发建设保障性住房的实施主体，具体负责组织项目施工，开发一个移交一个，实现滚动开发。每年保障性住房建设总面积配建不低于5%的物业营业性用房，用于补贴保障房租金、物业管理费的不足。二要增加住房保障管理中心的人员编制，配齐配强工作人员。建议按照沿海县（市）10人、山区县6-8人的标准配备，人员可以从房地产交易中心和专业对口的高校毕业生中择优选调或考录，人员工资和业务经费列入财政预算。

4、加强保障性住房后续管理。一要建立信息资源共享平台。要实行部门联动，充分整合信息资源，探索建立住建、民政、公安、人社、工商、税务、银行、审计等部门和机构信息共享机制，尽快建立政策信息、住房信息、个人信息、收入信息、分配信息、信用信息“六位一体”的保障性住房信息管理平台。建议由市住房保障部门在征求相关部门意见的基础上拿出建设公共信息平台的具体方案，报市政府同意后尽快建立投入使用。二要加强对保障对象的动态管理。通过开展“两审两查”，即年审、资格重审和不定期抽查、定期检查等，对住房保障对象资格和保障性住房使用情况进行动态管理，形成保障性住房后续监管的长效机制。要借鉴广州等先进地区做法，创新动态管理方式，通过开展拉网式入户检查，或者通过招投标引入第三方机构实行有偿服务，对保障性住房的使用状况进行调查等方式，实现对保障对象家庭人口、住房和经济状况等变化情况的动态监测和对保障性住房建设和分配运营情况的实时监督，确保保障性住房公平合理利用。三要规范退出管理。要制定出台保障性住房准入、退出实施细则，完善退出机制，建立健全退出办法以及对拒不退出人员的处罚办法，明确责任单位，加大依法惩处力度，制订有利于退出的租金标准，完善并严格执行购置型保障房上市交易收益调节规定，消除牟利空间。建议在分配阶段签订购房合同或租赁协议时，以法律文书的方式明确保障性住房的准入与退出的处理办法，如在协议中写上“对于拒交租金或拒不退出的可以申请人民法院执行”，作为执法部门执法的依据。

5、努力提高规划建设水平。一要科学确定保障性住房建设目标任务。进一步强化调查摸底等基础工作，科学预测保障规模，要加强对保障性住房建设规划目标科学性、前瞻性的研究，根据不同地区、不同经济条件和各类保障性住房实际需求，科学制定保障性住房各项目标任务。二要重视居住环境和配套设施建设。首先要注意规划选址，还要加大投入完善配套设施。在规模较大的保障性住房小区配建幼儿园、医疗卫生、社区服务、环卫绿化等公共设施，方便小区居民生活，把保障性住房真正建设成为惠民工程、幸福工程。三要创新土地出让方式，有效降低保障性住房建设成本。采取“限地价、竞廉租住房建设资金”、“限地价、竞政策性住房面积”、“定房价、竞地价”等方式，公开招投标，限制土地出让价，从而有效降低保障性住房的建设成本，让更多的低收入群体买得起保障性住房。四要落实保障性住房工程质量永久责任制。加强质量安全专项检查，认真履行竣工验收制度，确保房屋质量过硬，把这一重大民生工程建设好，让群众住得安心、舒心。

6、拓宽融资渠道。一要进一步创新保障性住房建设模式。由过去主要依靠政府投资建设变为政府投资与社会投资、单位自筹、开发项目配建、以资代建、各类园区集中配建、“BT”模式等多种建设模式并举，通过多种方式扩大保障房供应，努力缓解单纯靠政府投资给财政带来的资金压力。二要积极引导社会资本参与保障性住房建设。按照住建部、财政部等七部委关于《鼓励民间资本参与保障性住房建设有关问题的通知》精神，鼓励引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与保障性住房建设，公租房建设应采用市场化模式，谁投资、谁管理、谁受益。特别是要充分调动企事业单位建设保障性住房的积极性。要继续鼓励、支持和引导工业园区、大型企业、大专院校自建公租房。三要努力探索保障性住房建设新的融资平台。借鉴外省、市的做法，积极争取专项贴息贷款和发行保障性住房建设债券等办法，以缓解建设资金困难。

7、扩大宣传强化监督。保障性住房建设和管理工作，涉及面广、工作量大、政策性强、社会关注度高。应充分利用报纸、电视、广播和网站等现代公共媒体，进一步加大宣传力度，努力营造有利于住房保障工作开展和推进的良好社会氛围。要广泛深入地宣传住房保障的政策规定和措施办法，宣传各级政府所做的工作和取得的成效及经验，促使社会各界和广大干部群众更多了解实际情况，理解掌握相关的政策规定，及时解开疑虑、消除误解，积极支持和参与建设、管理及监督的相关工作，促进住房保障工作健康有序发展。要利用报纸、电视、网络等新闻媒体，进一步扩大信息公开程度，使保障房建设从计划到分配、退出各个环节公开透明，自觉接受媒体和全社会监督。