新型城镇化，福建如何走？

以人为本 优化布局 生态文明 文化传承

新型城镇化，福建如何走？

□编者按

日前，省委、省政府正式印发《福建省新型城镇化规划（2014-2020年）》，明确了我省未来城镇化的发展方向、主要目标和战略任务，是今后一个时期指导全省城镇化健康发展的战略性、基础性的规划，将对我省城镇化进程产生非常重要的影响。为让全省人民深入了解规划的相关情况，省发改委组织相关专家进行详细解读。

积极稳妥扎实有序 推进福建省新型城镇化

福建省发展和改革委员会主任　郑栅洁

城镇化是一个伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是一个国家和地区现代化的重要标志。省委、省政府颁布的《福建省新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），是今后一个时期指导福建城镇化健康发展的战略性、基础性规划。《规划》按照走中国特色新型城镇化道路、以人为核心的新要求，明确了未来福建城镇化的发展方向、主要目标和战略任务。

深刻认识走新型城镇化道路的必要性

改革开放以来，福建城镇化经历了起点低、速度快的发展历程。一是城镇人口迅速增长。1978～2013年，城镇经济的繁荣发展吸纳了大量的农村转移劳动力，城镇常住人口从336万人增加到2293万人，城镇化率从13.7%提高到60.8%，高于全国平均水平7个百分点，年均提高1.35个百分点。二是城镇数量不断增加。1978～2012年，城市从6个增加到23个，建制镇数量由62个增加到612个，沿海城镇带以全省44.4%的国土面积集聚了79.4%的人口，成为拉动经济快速增长和集聚人口的主要区域。三是城镇综合服务功能不断增强。城镇水、电、气、路、通信等基础设施水平显著改善；人均居住、公园绿地面积大幅增加，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提升，城市管理水平进一步提高。四是城乡协调发展水平不断提高。社会主义新农村加快建设，农村基础设施和公共服务快速发展，农村教育、文化、卫生、社会保障等社会事业蓬勃发展，农民生产生活条件发生显著变化，呈现出农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动经济社会持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进城乡居民生活水平全面提升。

在城镇化快速发展的同时，质量不高的问题也日益突出。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。城镇格局存在“小、散、弱”的现象，大中小城市和小城镇协同发展水平较低，城镇化空间布局欠合理。市政设施有待完善，公共服务供给能力不足，管理服务能力亟待提高。城镇规划层次不高、质量标准偏低、实施管理不严，城乡风貌特色不明显。城乡分割的户籍管理、土地管理制度、社会保障制度和行政管理、财税金融等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。

展望未来，城镇化转型发展的要求更加迫切。福建城镇化发展的外部条件和内在动力已发生重大变化，我省人均耕地少，农业劳动生产率低，城乡山海差距较大，城镇化仍将处于持续较快发展阶段；人的城镇化成为新型城镇化的核心任务，重点要促进农业转移人口逐步转化为有稳定就业和稳定居所的城镇人口，享有与城镇居民平等的待遇；城市群与产业群、港口群联动发展，城镇化与信息化、工业化、农业现代化同步推进；自然资源和生态环境问题的约束日益增强，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化的模式不可持续，城镇化发展由速度型向质量型转型的要求日益迫切。

当前福建已进入全面建成小康社会的关键性阶段，积极稳妥推进具有福建特色的新型城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求，对我省全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程，具有重大现实意义和深远历史意义。

准确把握新型城镇化道路的丰富内涵

传统城镇化是以城镇为核心、以增长为导向的劳动力非农化过程。新型城镇化要改变过去片面注重追求规模扩大、空间扩张，加快形成经济与社会同发展、城镇与农村共繁荣、人与自然和谐、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

首先，新型城镇化的核心是以人为本。去年，我省户籍人口城镇化率只有35.2%，低于全国平均水平，有超过1000万的外来人口在城镇常住，很大一部分是农业转移人口，处于“半市民化”状态，还不是真正的城镇居民。新型城镇化的重要标尺，就是使包括农业转移人口在内的建设者都能享受城市文明的成果，不断提高生活质量和水平。《规划》提出常住人口、户籍人口两个城镇化率指标，目的是促进各方面把更多注意力放在人的城镇化上，逐步缩小两者差距。

其次，新型城镇化必需积极稳妥。城镇化是一个长期的历史进程，要有足够的历史耐心。既要从实际出发，把握城镇化发展的巨大机遇，调动各方面积极性，创造性地开展建设和管理工作，做到方向明、步子稳、措施实，又不能超越现实发展条件而急于求成，对新型城镇化的艰巨性、复杂性要保持清醒认识，尊重规律，顺势而为，量力而行，稳步健康地向前推进。做到这一点，关键是发挥好市场和政府各自的作用，把市场“无形之手”用够、政府“有形之手”用好。

第三，新型城镇化更加注重质量提升。改变过去偏重规模数量增加的粗放型增长方式，合理控制城镇开发边界，统筹地上地下空间，优化城镇内部结构，促进城镇紧凑发展。建立多元可持续的资金保障机制，扩宽城市建设融资渠道。提高城镇规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推动“三规合一”或“多规合一”，形成一本规划一张蓝图，持之以恒加以落实。

第四，新型城镇化坚持四化同步。工业化是主动力，信息化是融合器，城镇化是大平台，农业现代化是根本支撑。要推动信息化和工业化深度融合、工业化和信息化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

全面落实推进福建新型城镇化的战略任务

新型城镇化核心是以人为本，关键是提升质量，需要全面落实好中央和省委、省政府确定的新型城镇化战略任务。

第一，有序推进农业转移人口市民化。有序放开农业转移人口落户条件，在自愿基础上，优先考虑进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的农业转移人口,逐步推进符合条件的农业转移人口及随迁家属在城镇落户。实行以居民合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）为基本依据的户口迁移政策，基本满足农业转移人口特别是新生代农业转移人口落户城镇的合理预期。除福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区外，全面放开其他地区落户限制。推进城镇基本公共服务由主要向本地户籍人口提供转变为向常住人口提供，促进更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。逐步实现就业服务、公共教育、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务覆盖城镇常住人口。强化各级政府责任，合理分担成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

第二，优化城镇化布局形态。构建以人为核心、以中心城市为依托，中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展、新型城镇化和新农村建设协调推进的格局。充分发挥我省生态、历史、人文优势，注重文化传承，彰显地方特色，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。加快福州、厦漳泉两大都市区建设，成为引领全省城镇化发展和辐射带动周边地区的经济高地；发展壮大中心城市，适时推动具备条件的市、县（市）开展区划调整；强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇发展成中小城市，实施强县（镇）扩权改革。

第三，提高城镇综合承载能力。培育各具特色的现代产业体系，加快产业转型升级，推进产城港城互动发展，优化城镇创业就业服务，提升城镇创新能力，强化城镇产业支撑。加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。构建城镇现代综合交通运输体系，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口的集聚和服务能力。推进创新城市、绿色城市、人文城市和智慧城市建设，实施宜居环境行动计划，全面提升城镇发展品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升社会治理水平。

第四，推动城乡发展一体化。加大统筹城乡发展力度，着力推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，增强农村发展活力。加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡统一要素市场建设，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，提升村庄规划管理水平，建设各具特色的美丽乡村，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

积极推进城镇化体制机制改革和创新

发挥市场配置资源的决定性作用，统筹推进重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

第一，推进人口管理制度改革。建立居住证制度，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。推进人口基础信息库建设，为人口服务和管理提供支撑。

第二，深化土地管理制度改革。完善最严格的耕地保护和节约集约用地制度，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。深化国有建设用地有偿使用制度改革。落实农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包权抵押、担保权能，进一步改革完善农村宅基地制度。

第三，创新城镇化资金保障机制。深化财税体制改革，健全地方建设债券发行管理制度和信用评级制度，设立城市基础设施、住宅政策性金融机构，通过多种渠道吸引社会资本参与城市建设，鼓励银行加大信贷支持力度，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

第四，健全住房保障制度。加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给，加强保障性住房管理，严格准入和退出制度。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。

第五，强化生态环境保护制度。建立生态文明考核评价机制，建立国土空间开发保护制度，对不同主体功能区实施差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策。健全生态补偿制度，实行资源有偿使用，培育环保市场，建立健全交易平台和中介服务体系，实行最严格的环境监管制度，推动绿色低碳发展，建设生态文明。

以人为本　公平共享有序推进农业转移人口市民化

福建农林大学教授、博导　郑庆昌

以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，是《福建省新型城镇化规划》的首要任务，贯穿于整个《规划》之中。为什么要推进农业转移人口市民化

推进人的城镇化，实现农业转移人口市民化是新型城镇化的最大特点和亮点。同全国情况一样，我省人的城镇化滞后于土地的城镇化、城市空间扩张的城镇化。进城务工家庭的“两半人”现象——一半在城市打拼、一半留守在农村，严重影响了进城务工家庭的民生幸福，也给城市和谐稳定埋下隐患。

农业转移人口既是生产者也是消费者，关系到城市未来发展的劳动力供给和人口集聚。有序推进农业转移人口市民化，不仅是公平对待农业转移人口，更是城市自身可持续发展的需要。《规划》提出了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，不仅有农业转移人口市民化存量的问题，也有增量的问题；既要解决符合条件的农业转移人口在城市落户生根、安居乐业的问题，又要让没落户城市的农业转移人口共享城市化的成果、逐步享有城市均等化的公共服务；不仅涉及农民工的市民化、城中村村民的市民化，同时还涉及农业人口就地城镇化的问题。推进农业转移人口的市民化，事关城乡的统筹发展，攸关新型城镇化的成败，需要顶层设计、需要凝聚共识、需要改革突破。推进哪些农业转移人口市民化

农业转移人口市民化，要让农业转移人口公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。推进哪些农业转移人口市民化，要从城乡一体化发展、增进城乡居民福祉的战略高度来统筹，既要考虑城市综合承载力、差异性和可持续发展，又要尊重农业转移人口市民化的意愿与需求。

《规划》提出着力解决“以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口”的市民化问题。当前，城中村、城郊村“半城市化”人口的市民化不容忽视。城中村村民的居住环境、就业能力、社会保障水平、文明素质等与市民有较大差距，村民利益诉求多元复杂，要解决村民上楼进小区后，如何真正融入城市的问题。

农业转移人口市民化，不仅要解决存量问题，还要带动增量。目前外省农民工流入呈现放缓甚至回流的现象，做大增量，潜力在于就地城镇化。努力培育发展中小城市、做强县（市）城关和重点小城镇，推进农业人口就地市民化，是方向选择，也是现实路径。如何推进农业转移人口市民化

推进农业转移人口市民化，是个系统性工程，涉及方方面面面，根本在于体制机制的改革创新。

——推进符合条件的农业转移人口落户城镇。户籍问题，是制约农业转移人口市民化的前提。《规划》提出把“居民合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）”作为户口迁移政策的基本依据，优先解决“进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的农业转移人口”。“除福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区要合理设置落户条件外，其他地区要全面放开落户限制”。

——推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。农业转移人口市民化实质是基本公共服务均等化的过程。《规划》提出“推进城镇基本公共服务由主要向本地户籍人口提供转变为向常住人口提供”，让在城镇就业居住但尚未落户的农业转移人口逐步享有城镇基本公共服务，包括城乡劳动者平等就业、随迁子女教育、基本医疗卫生服务、住房保障等。

——建立健全农业转移人口市民化推进机制。农业转移人口的成本支出，关系到城镇公共服务的提供和配置，关系到公共服务的数量与质量问题。《规划》提出“建立政府、企业、个人成本分担机制”，解决好农业转移人口市民化成本支出的省、市、县，以及政府、企业和个人的合理分摊问题，增加对吸纳外来农业转移人口较多市县的财政转移支付。

建构梯次协同、错位发展的新型城镇群

福州大学建筑学院副院长、教授　张鹰

福建典型的山海空间形态、特殊的地理位置和独特的历史发展过程，决定了必须走自己的“山海经济”、“山海文化”的建设与发展道路。因此，我省新型城镇化发展的空间布局形态要结合自身特点，建构起分工明确、功能互补、“连绵带”与“散点布局”相结合的梯次协调、错位发展的城镇群布局结构，打造城乡统筹协调、全面发展的新局面。

三个层级　梯次定位

第一梯次的“中心城市群”，以滨海“福厦泉”三大中心城市，通过区域特色产业集群的联动协同，带动滨海带的漳州市、莆田市、宁德市，进而辐射作为“区域中心城市”的西部山区的龙岩市、三明市和南平市，形成错位发展；要从机制与体制上，打破行政区划的条块限制，从产业、人口、土地区划上进行综合系统的统筹、协调和调整，充分利用优势特色产业经济和国家的政策扶持，将具有相对优势的产业集群中居于产业链上位层级的产业门类，通过产业集群的集聚和联动效应，驱动其在第一梯次“中心城市群”中进行合理布局，成为转移和承载规模性城镇人口的、宜居宜业的“中心城市群”。

第二梯次的“中小城市群”，应以生态环境保护为优先原则，通过中位产业集群的发展壮大，建设功能完善特色鲜明的中等规模尺度的宜居宜业的生态城市环境。要突破固有的行政区划概念，积极探索与相应大中城市群进行城际联盟的新途径与新思路，积极利用与周边城镇的区位关系与资源优势，承上启下、形成产业联动与辐射。

第三梯次的“重点小城镇”，需要通过大中城市群将产业链的末梢延伸、覆盖至小城镇所在区域的乡村社区聚居点，实现“就地城镇化”。福建省的小城镇大多数处于山区生态环境良好的区域，多属生态敏感区，根据国土功能区的规划要求，应鼓励各地遴选和承接符合自身发展特点的生态产业入驻本地区，走生态化、集约化与特色化发展道路，同时注重保护利用多元的地域传统特色文化。要从政策、人、财、物等方面对“重点小城镇”的产业发展与培育给予重点倾斜和扶持，全面带动周边其他小城镇及乡村共同发展。

整体布局　协同联动

福建省城镇化发展的形态特征为滨海城市“连绵带”发展模式与西部山城的“散点布局”发展模式，而经济产业的发展与文化的联动则是启动福建省新型城镇化发展的“起搏器”，需要加强顶层设计、整体布局，推进协同联动、共同发展。

滨海“连绵带”城市群的发展不仅承担着向西部山地城市群经济和文化的辐射、带动功能，兼顾与南北发达省域的经济和文化的协同与联盟功能，而且还承担着与海峡东岸——台湾的经济与文化的对接、承接和互动等功能；西部“散点布局”的山地城镇群则依托政策扶持、资金资助以及自身优势的人力物力资源及其区位特点，主动融入和响应新型城镇化发展的总体规划布局要求，寻求与滨海“连绵带”城市群的对接，形成符合自身发展特点和要求的特色产业与文化，实现优势互补、梯次协同错位发展的局面，并推进与福建省西部省份城市群的产业经济与文化等的联动。

城乡统筹　全面发展

以滨海“连绵带”与西部“散点布局”城镇群为支点，以现代综合交通运输网络体系为骨架支撑，以区域乡村资源为基底，建构滨海“连绵带”与西部“散点布局”梯次协同、错位发展的城镇群，形成我省新型城镇化发展的基本空间格局。这种格局离不开广袤乡村的产业振兴、协同发展，乡村产业的发展是新型城镇化下产业集群发展的基础平台与支撑。应通过本轮福建省新型城镇化的产业集聚与产业群的调整、协同、错位发展的重构机遇，从社会、产业经济与文化等方面带动以乡村聚落点社区为中心的乡村产业协同发展，要着力提升乡村聚居点基础设施与服务配套设施的水平，依托所在区域城镇在医疗卫生、教育与社会服务平台向乡村“全覆盖”，最终实现城镇群所在区域的城乡“在地城镇化”。

产业支撑是新型城镇化建设的根基

福建师范大学产业研究中心主任、教授、博导　郭铁民

没有产业发展的城镇化，只是无本之木、无源之水；只有城与业相互支撑、同生共兴，城镇化才能健康发展。产业支撑作为《福建省新型城镇化规划》的重要组成部分，内涵丰富，寓意深刻，可以概括为：索要动力，找准路子，奠定基础，确立根本，提供保障。

一、向产业结构优化要动力。党的十八大报告强调，推进经济结构战略性调整，必须以优化产业结构为重点。《规划》把推动产业结构优化放在首位，是在向调结构要动力。产业结构实质上是资源的转换器，调整和优化产业结构实际上是将资源从低生产率部门或产业转移到高生产率部门或产业，从而提升整个社会的生产率水平。

《规划》要求培育各具特色的产业体系，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局。提出福厦泉中心城市、其他中等城市、小城市和小城镇产业发展方向；加快产业转型升级，加快调整和优化产业结构；改造提升传统优势产业，淘汰落后产能，培育高新技术产业、战略性新兴产业，发展附加值高和就业容量大的制造业等都市型工业。这是以产业结构调整为动力，以提高资源配置效率为目的。

二、以港城产城融合为基本路子。《规划》从我省实际出发，统筹城市、港口、产业发展，推动港口和城市协调发展，高标准规划建设一批临港新城，加快发展临港经济，走港城产城融合发展路子，是我省陆海统筹发展、建设海洋强省的必由之路。

《规划》强调推动产业布局与城镇空间协调互动，要求布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保，合理配置产业用地，提高土地使用效率，推进产业集群发展。逐步形成城区以第三产业为主、工业园区以第二产业为主、外围城市郊区以农业为主，构建“三二一”产业合理分布新格局。

三、以加快发展现代农业为基础。《规划》坚持“四化同步”原则，提出加快发展现代农业，全面提升农业现代化水平。农村城镇化与农业现代化存在相互依赖和相互促进的紧密关系，农业现代化对城镇化起基础保障作用，城镇化则是农业现代化的有力依托。

《规划》对加快我省现代农业发展提出明确要求，突出提高农业科技创新能力，着力培养新型经营主体，统筹规划农产品市场流通网络布局，培育新型流通业态，符合农业现代化的经济本质要求，其深刻意义在于不断提升农业生产率，促进农业可持续发展。

四、以提升城镇创新能力为根本。新型城镇化以创新要素为驱动，实现低成本高收益，促进城乡经济、社会、环保协调可持续发展。根据产业发展需要，《规划》主要就完善创新支撑体系和加强创新人才培养培训作了部署和安排。

《规划》突出营造良好创新外部环境，突出激励、运行、投入等创新机制，有利于推进科技、产业融合发展，增强城镇可持续发展能力。《规划》强调创新人才的培养培训，要求加快培养培训各类创新型、应用型、技能型人才，有利于人力资本积累，具有重大战略意义。

五、以营造良好就业创业环境为保障。就业是民生之本。《规划》要求，发挥城市创业平台作用，完善扶持创业优惠政策，加强和完善就业服务，形成鼓励和支持创业新机制。国内外实践经验充分表明，一个可持续发展的城镇，必备的条件之一就是吸纳就业能力强。

《规划》提出，建立健全扶持创业机制和着力促进社会就业，加强劳动就业公共服务设施建设。从机制着手，建构充分就业体系，这是在更高层次上推进城镇就业，推动实现更高质量就业。这包含：强化企业发展和就业联动、政府促进就业责任、创业扶持力度和职业教育和培训。《规划》把促进高校毕业生就业创业作为重点，实行激励高校毕业生自主创业政策，意味着政府瞄准了增强经济活力、激发市场的大方向，着眼于整个国家经济社会发展的未来。

提高城镇综合承载力提升城镇发展品质

福建师范大学地理学院副院长、教授、博导　伍世代

《福建省新型城镇化规划》的“提高城镇综合承载能力”章节，结合福建特色，围绕建设美丽福建展开，遵循“以综合承载能力为支撑”的指导思想，充分展示了我省亮点及规划关键所在。

关键词一：完善交通

《规划》提出，构建以大型海空港和综合运输枢纽为依托，以快速铁路、高速公路、国省干线公路、城际（市）轨道交通和管道运输网为骨架，有效衔接大中小城市和小城镇的海峡西岸现代综合交通运输体系。

内陆山区铁路运力的明显不足，造成经济重心主要集中在沿海交通发达城市。《规划》提出的完善交通运输体系及其发展目标，将有效改善这一局面。“拓展连接周边城市群的综合通道，特别是与台湾的交通通道的贯通衔接”，则展示了特色及优势，既能够增加新型城镇化支撑条件、学习借鉴长三角、珠三角及台湾的城镇化模式，更体现了《规划》贯彻国家根据区域特色进行城镇化精神。《规划》指出，实现客运“零距离”换乘，缩小民众换乘时间，增加民众交通舒适感，再次突出新型城镇化“以人为本”的核心。

关键词二：空间利用效率

《规划》提出的提高城镇空间利用效率，体现了新型城镇化集约、节约原则。福建“八山一水一分田”，提高空间利用效率的明确，既可解决城镇建设空间的不足，促使城镇集约发展；又改变了传统城镇摊大饼式的发展理念，充分利用地上、地下空间，形成立体发展。

《规划》提出“严格规范新城新区建设，防止城市边界无序蔓延”，对于扭转城镇化发展过程中的偏差，促进城镇化健康发展有着积极意义。

《规划》强调生态空间的保护与利用，不仅注重生产、生活空间的利用效率，更重视生态空间的长远效率，切实做到集约、绿色的城镇化。

关键词三：公交优先

《规划》指出，全面实施公交优先战略，加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统，为绿色城市奠定交通基础。在市政公用设施建设方面，特别提到了统筹地下管网建设，推行城市综合管廊模式，体现了集约化城市发展理念。

《规划》提出，发展智能交通，强化交通综合管理，有效调控、合理引导个体机动化交通需求；改善绿色出行条件，优化步行和自行车道路系统，不仅明确了提升城镇综合承载力的重要任务和实现绿色低碳的支撑条件，更紧密结合核心主题，处处体现以人为本理念。

关键词四：绿色城镇

《规划》提出，加快建设生态文明先行示范区，将生态文明理念全面融入城镇发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，并从绿色建筑、节约集约资源、推进新能源建设、宜居环境建设、绿色消费等方面进行全面的论述与部署。

我省既是生态强省又是生态文明先行示范区，《规划》对于绿色城镇的强调，一方面以建设美丽福建为主题，将生态文明理念贯穿于城镇化建设，深化了与以往规划的不同之处；另一方面，阐述的绿色城镇建设内容与生态文明建设内容不谋而合，使得规划实施有章可依，实施内容也具有实质性。特别是厦门、南平低碳试点城市的提出，避免了城市发展的“伪低碳”，更增加了规划的可操作性。

关键词五：社区自治

《规划》提出，树立以人为本、服务为先理念，强化社区自治和服务功能；提出构建社区综合服务管理平台，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，推进社区工作人员专业化和职业化，加强社区居委会建设。

《规划》对于社区自治方面的强调是以往规划中较少涉及的。社区相当于城市的细胞，社区自治和社区管理服务得到重视，对整个城市的影响非常大，对提高城镇综合承载力更有促进作用，具有明显的社会进步意义。此次《规划》对此进行较大篇幅阐述，直接点出提高城镇综合承载力的关键，既遵循了国家规划的精神，又有所超越。

推进城乡协调发展的新视角

福建教育学院副院长、教授、博导　黄家骅

21世纪的现代化进程，在空间格局上显著表现为城市与农村关系的重大调整，这种调整的进程伴随着城乡关系的繁多分歧、摩擦乃至冲突。新出台的《福建省新型城镇化规划》提供了一个重新审视城乡协调发展的机会，可为福建省推进高水平、可持续、有特色的城镇化提供未来方向的导航。

城乡要素市场均质化

城市发展的原动力来自城乡一体的市场健康有序运行，统一的城乡要素市场建设与培育是城乡协调发展的强大动力来源。所以，规划将“推进城乡统一要素市场建设”作为“推进城乡发展一体化”的首要着力点，十分正确并有必要。

首先，农村要素单极流向城市的思维与行为模式必须改变。长期以来，我们奉行城市优先的发展战略，资源配置过度向城市倾斜，农村的要素市场成长缓慢甚至出现了萎缩势头，“空村化”或“虚拟村庄”已不是个别现象。当务之急应采取全面而有效的措施，促进工业反哺农业、城市反哺农村，开辟土地、技术、信息等要素返流农村的有效路径，构建城乡要素相互交换、相互流动的机制，真正使城乡要素双向流动互补成为现实。

其次，要建立城乡一体、互为依靠的多元要素市场，为农村发展强化“造血”功能。其中最迫切的是要发展金融市场、培育土地市场和推进人力资源市场的成长，促进城乡之间的人口流动、土地集约使用和资金高效配置，让农民更多地分享城镇化的成果。

最后，城乡要素市场的建设应逐步达到“均质化”的要求。城乡要素市场的功能应相近、条件应普适、作用应趋同，使农村要素市场尽快赶上城市要素市场发育的水平。这样，农民在村镇范围就可以充分就业、融通资金和流转土地，这才是缩小城乡差距的关键所在。

城乡公共服务均等化

新型城镇化在城镇人口聚集、面积扩张和功能提升的同时，应更注意对农村的经济辐射、社会融合、文化扩散趋向的扶持和鼓励。当前，应该从下列三个方面给予农村居民足够的公共服务：

一是基础设施的广泛覆盖，确保农村居民交通便捷、饮水安全、用电可靠、灾害无忧，让农民过上有质量的乡村生活。

二是公共服务的有效延伸，让农村居民可以享受就业培训、优质教育、便捷医疗、公正司法等等，即不仅有基本的公共服务，而且可以选择获得高端的公共服务。

三是社会福利的合理扩大，让农村居民可以享有社会救助、养老保障、生态环保、住房资助等，让农民过上有保障的农村生活。

我们要按照城市市民的标准给予农村居民相当水平的公共产品或公共服务，逐步实现城乡公共服务均等化。要探索通过合理确定各级政府在公共财政投入上的责权分工，通过吸引社会资本参与农村基础设施建设，通过有效的城乡公共治理模式的创新和机制转变，使得均等化公共服务在城乡可持续发展。

城乡人居规划系统化

“规划”强调了“推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化”，在推进新型城镇化的同时“加快建设新型村庄”，在优化城镇规划与农村规划的同时加强规划的相互衔接和协调，充分体现了规划的系统性导向。

要推动城市与乡村体系规划相衔接，让城乡之间的基础设施网络、公共服务设施、生态环境治理协调一致，以提高规划的实际效力；要合理安排城乡生产力的配置，遵循产业的空间分布规律，在城乡之间合理选择龙头产业、支柱产业、辅助产业，从而获得产业衔接与成长的质量；城乡公共服务体系要遵循均等化的原则在空间上有序展开，呈现广泛覆盖、高低搭配、持续共享、整体融合的特征；要着力城乡人居环境的综合整治，打造宜居宜业城乡环境。

总之，城乡一体化实际上反映了城乡之间复杂的市场层面、制度层面、文化层面的多种互动联系，以辩证唯物主义思维方式把握城乡之间的多维联系，将会更加理性地推进新型城镇和新型乡村的一体化建设，让城乡居民共享繁荣发展的成果。

营建好的制度环境是关键

省政府发展研究中心原副主任　杨益生

《福建省新型城镇化规划》以崭新的视野审视福建城镇化历程和态势，全面系统阐述了我省新型城镇化指导思想、阶段性目标、核心任务及发展路径和保障措施，生动、具体地勾画出福建城镇化的新蓝图。

研读规划文本，不难看出新型城镇化的“四新”。一是发展理念的转变和创新。确立以人的城镇化为核心，转变城镇化发展方式，全面提高城镇化质量。二是发展路径的创新。改变城镇化城乡分割、一化独进的藩篱，提出“坚持五位一体，四化同步，三群联动，城乡统筹，山海协作”的城镇化新路径。三是发展体制机制的创新。把发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用有机地结合起来，通过改革创新释放城镇化发展的潜力，通过体制机制改革创新为新型城镇化提供动力保障。四是凸显福建城镇化建设发展的新特色。规划提出应充分发挥福建生态、历史、人文优势，传承历史记忆、文化脉络、地域风貌，形成多姿多彩城镇化空间形态，实现“百姓富生态美”的有机统一。

以上四新，相互联系，有机统一，在整体上形成福建新型城镇化的崭新面貌。通过体制机制的创新，致力于营造一个好的制度环境是关键，是实现新型城镇化的根本保障。创新城镇化的体制机制，重要的是处理好政府与市场关系，把市场配置资源的决定性作用和政府引导、保障、服务发展的积极作用同时发挥好，使城镇化成为既是市场主导、自然发展的过程，又是政府引导、科学发展的过程。

本规划从人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、生态环境五个重点领域和关键环节提出改革举措，做出制度安排，有的放矢、对症下药，抓住了解决问题的关键。

一、关于人口管理制度改革。规划提出的“全面推进流动人口居住证制度”是一项最重要且具有可操作性的改革举措，以居住证为载体，建立健全与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制。另一项重要内容就是充分利用信息化手段完善人口基础信息社会共享机制。这样就从制度及技术层面上克服了人力资源固化滞留的弊端，必将进一步解放生产力，促进全社会资源要素更有效更合理的配置。

二、关于土地管理制度改革。土地是当前城镇化过程中矛盾尖锐突出的问题。满足城镇化用地需求的出路只能是创新土地管理制度。规划提出了土地管理制度改革创新的一系列新举措，亮点不少，值得关注。例如在城镇土地管理制度上“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”、“建立城镇利益共享的低效用地再开发激励约束机制”等。在农村土地管理制度改革上，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。这一系列新举措必将有效克服用地瓶颈，节约集约用地，提高土地利用效率，保障城镇化的用地需求，保障广大农民的权益。

三、关于创新城镇化资金保障机制。规划着眼于建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。一是完善财政转移支付制度，增强地方政府提供基本公共服务能力，并逐步提高地区间基本公共服务均等化的水平。二是建立规范透明的城市建设融资机制。主要是拓宽渠道，创新金融服务和产品，引进市场机制及特许经营方式等。三是鼓励银行加大信贷支持力度。探索专门的城镇开发金融机构服务模式，其中提高金融机构对县域经济支持能力是关注点。

四、关于健全城镇住房制度。规划着眼于对现行住房制度的完善和健全，建立完善的市场配置和政府保障相结合的住房制度。同时健全房地产市场调控长效机制，着力通过完善土地、财税、金融等一系列配套政策，促进房地产市场健康持续发展。

五、关于生态环境保护制度。强化生态环境保护是福建作为全国生态文明建设示范区的出彩之处。规划提出应建立健全推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，实行最严格的生态环境保护制度，努力构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。