福建：公建民营，乡镇敬老院破茧重生

古槐敬老院内，老人们在聊天。

东南网12月12日报道（福建日报记者　赵锦飞　通讯员　陈文经/文　游庆辉/图）

乡镇敬老院是政府举办的农村五保供养服务机构，为农村五保对象提供集中供养服务。目前，全省建成投入使用的乡镇敬老院有634所，拥有床位2.65万张。

但是，全省乡镇敬老院入住率和床位使用率普遍不高，且区域差异明显。一名县级市民政局负责人告诉记者，他说，全市有11所乡镇敬老院，覆盖全部乡镇，但是入住率只有13%，全省情况大多如此。目前，多数乡镇敬老院的现状是：不能丢，它起到兜底保障作用；办不好，没有活力，资源严重浪费。

据了解，大多数乡镇敬老院采用公办形式，遇到资金、人员和服务等制约瓶颈，期待破茧重生。让人欣喜的是，全省已有17所乡镇敬老院先行先试，引入公建民营机制，利用社会力量，为乡镇敬老院运营注入动力。近日，记者采访了晋江龙湖镇养老院和长乐古槐镇敬老院，它们都迈出了公建民营的改革步伐，进行了有益探索。

引入社会力量，破除公办养老机构兜底养老服务单一格局，不仅解决了建设资金难题，而且实现良性运营

龙湖镇养老院于2012年开业，它是晋江市首家公建民营的养老院，另一块牌子是尚善养老会所。由政府部门和尚善养老管理有限公司投资兴建，总投资1300多万元，占地60亩，可容纳370名老人。

龙湖镇社会事务办负责人庄婉萍说，该镇历史上并无敬老院，随着人口老龄化，60岁以上老人占总人口比率12%以上，全镇有80多名五保户，建设乡镇敬老院提到日程上。但是，建设资金从何而来，这是摆在大家面前一道现实问题。

经过多方了解，大多数乡镇敬老院采用公办形式，产权和管理权归当地所有，政府从建设到运营，一揽子承包下来，但是效果并不好。“首先，政府财力有限，乡镇敬老院条件差这是老人不待见的首要原因；其次，政府去做养老的事，不专业，也做不好。”庄婉萍说。

晋江民营经济发达，有条件尝试与民间资本合作。经过镇里和尚善养老管理有限公司商量，双方一拍即合，采用合资合作的形式。民间资本的介入，解决了投资问题，政府给予开办补助200多万元。

尚善养老院负责人曾艳红说，公办乡镇养老院面向社会开放，性质不明确，政府总是缩手缩脚。民营资本接手乡镇养老院后，有了政府背景，保证了养老院的公益性质，满足五保户、低保户等入住需求，还可开展社会化养老服务，破除公办乡镇养老院兜底养老服务的单一格局。目前全院入住130多名老人，除了30名由政府供养的对象外，其他老人都是自费。他们每月养老费用为2700元，政府按照不同对象，给予一定的补助。

“许多乡镇敬老院运营都陷入困境，全部靠政府财政供养，步履维艰。”晋江市民政局负责人徐辉文说，“公建民营的优点在于体制活，可提供社会养老服务，盘活了乡镇敬老院资源，提高运营效益，这样政府兜底养老服务才有更好的载体。”

与龙湖养老院相同，长乐市古槐敬老院于2010年动工，由古槐镇政府和董奉山老年公寓有限公司合作投资共建，共投资3600多万元。该敬老院占地11亩，床位400多张，去年2月开业。目前，入住老人145名，入住率接近四成。除了政府兜底供养的6名五保户外，其他人都是自费，实施阶梯服务价格，从1450元到3000多元不等，以此来反哺政府保障对象。运行一年来，敬老院实现资金平衡，没有亏本。

“政府支持，市场运作，企业管理，利用政府补助来保证养老机构公益性，不以营利为主要目的，同时引入市场机制，以企业管理机制来运作，注入了活力。”古槐镇副镇长黄忠启说。

龙湖养老院宣传栏上贴着8名寿星过生日的信息，这里经常开展活动，丰富老人的生活。

人员专业化、服务全主位，朝“高大上”方向发展

记者了解到，公办乡镇养老机构多以乡镇民政人员为管理层，招聘当地人帮忙煮饭、做卫生，待遇多在一两千元，人员经费还常常不足。服务人员大多没有经过专业培训，水平参差不齐，一直为老人所诟病。

“政府包办包管后，人员和服务脱离市场，只能维持在基本保障水平。”长乐市养老服务中心主任助理林中贤说，公建民营机制的引入，实现了共赢。

记者在古槐镇敬老院看到，上午11时05分，护理员林瑞贞正在照看输液中的86岁老人林兰贞，她已经将老人的午饭打好，等输液完再喂饭。老人是全护理对象，实行一对一专业服务，林瑞贞须片刻不离，吃睡都在老人身旁。据悉，林瑞贞先后参加两期民政部门的培训班，很快就可拿到护理员资格证书。像她这样的护工，全院有17人，所有人员都经过民政部门培训，建立规范管理制度。“护工的工资都超过3000元，并有一套奖惩机制，打破了大锅饭。”林中贤说。

除了护工队伍外，古槐镇敬老院还探索医养结合，中心聘请的副主任陈姨就是退休医生，头疼脑热不用出门，中心还与古槐镇卫生院合作，提供日常医疗服务。经过敬老院牵线搭桥，成立了一支17人的义工队伍，其中14人是医务人员，多数是退休医生，分成4个医疗组，每周三下午有个医疗组提供医疗服务。

在敬老院内，记者还看到了许多人性化设计，如每层12级台阶都是无障碍低梯级，提供安全保障。每一层都有餐厅、棋牌室、活动室、洗衣房和公共厨房，医务室和针灸室设在中间楼层，给老人周到服务。85岁五保户谢信赐说：“这里和家一样，人胖了不少。”

龙湖养老院利用民间资本的灵活身份，和台湾行义老人养护连锁机构、祥宝尊荣长期照顾服务集团合作，引进台湾先进管理模式，工作定岗定责。负责人曾艳红说，台湾行义机构每年派人来两次，对员工进行培训，灌输服务理念，提升服务质量。此外，养老院还引进启航社工机构，2名社工常驻养老院，带来专业力量，他们推出各种活动，丰富老人生活。而且，还为20名护工提供志愿服务，减轻社工的工作压力。

公建民营是一个不错的思路，打破政府包办包管的旧体制，但必须完善监管机制

省民政厅社会救助处负责人告诉记者，全省已有17所乡镇敬老院探索公建民营形式，其他乡镇敬老院均为公办形式，即产权、管理权等归当地乡（镇）政府所有。根据《福建省“十二五”民政事业发展专项规划》要求，到“十二五”末，符合条件的乡镇都将建成一所布局合理、设施配套、功能完善、管理规范的乡镇敬老院，保障农村五保集中供养能力达50%以上。

目前，乡镇敬老院入住率普遍不高。为了增强其活力，省里采取了优先行政审批、保证运营经费等措施，还创新体制机制，发动社会参与。在确保公益性质不变、国有资产不流失等前提下，鼓励有条件的地方采用公建民营、委托经营、BOT等方式进行建设管理，面向社会提供护理型养老等服务。公建民营机制的引入，首先盘活了乡镇敬老院，为其注入资金、人员、管理等关键要素，提高了五保供养服务水平；其次，也为乡镇敬老院参与未来养老事业布局，敬老院改善设施条件并向社会开放，接纳周边村镇散居老人，使之成为区域性养老服务中心，发挥更大社会作用进行有益探索。

厦门大学公共事务学院社会学系教授张友琴认为，撇开农村老人养老观念外，许多乡镇敬老院水平低、服务差，老人不爱去乡镇敬老院养老。问题的症结在于政府包办包管的管理体制，没有活力，高投入却低产出。公建民营是一个不错的思路，是要打破这种包办包管的旧体制，虽然依旧是政府出资全部或大部，但却不再由政府直接经办，而是与市场经济接轨，引入社会力量，负责建设、管理、服务和运营，政府则超脱于具体操作的事务之外，充当起真正的宏观管理、检查监督角色，让专业人士去做专业事，提高公共资源的利用效率。

张友琴建议，为了完善公建民营机制，政府首先必须建立健全一系列完善配套的法律法规和标准、规范以及一套完备的检查监督机制，让社会力量入门有门槛，过程要监管，结果要评估，在公益性和营利性之间把关，这样才能更好完善公建民营机制；其次，公建民营机制与地方经济发展水平紧密相关，推广需要因地制宜。长乐、晋江都是经济发达地区，因此推行有优势。对于经济欠发达地区，更重要的是从中吸取优秀的运作经验和管理机制，而不是生搬硬套，这样改革才能顺利。

记者点评

注入活力，真正发挥托底保障作用

□赵锦飞

乡镇敬老院是发展社会福利事业的重要载体，是构建社会养老服务体系的重要组成部分。今年出炉的《福建省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》指出，市县社会福利中心、乡镇敬老院等公办养老服务机构要发挥托底保障作用，重点为政府供养老年人、低收入老年人、经济困难的失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。

但是，长期以来，乡镇敬老院发展遇到第一大阻碍为机构性质不明确，不是企业，不属事业，不是民办非企业，被群众戏谑为“三不像”，这也是乡镇敬老院改革弱后于社会福利中心的原因。2011年，省政府下发文件指出，各级政府建设管理的乡镇敬老院可定位为事业单位，做好敬老院事业单位法人登记工作，为乡镇敬老院发展扫清障碍。

其次，乡镇敬老院发展的第二大障碍为政府包办包管的管理体制，从建设到管理政府一揽子包了，负担很重，效果却不好。为何，财力有限，各级乡镇政府吃不消，人员经费常常不足。而且，机制没有活力，干好干坏一个样，服务水平自然低。许多乡镇敬老院大多停留在保障基本供给水平上，五保户不爱去。

引入委托运营、合资合作等公建民营方式，承包、委托给社会组织、企业或有能力的个人运营，改革乡镇敬老院的管理机制、运作机制和财力机制，在资金、人员和服务等关键要素植入活力，向社会提供养老服务，这样，以社会养老来反哺农村特殊对象，有了财力又有服务，效果自然不同。

从长乐和晋江的实践来看，服务质量有了保障，入住率有所提高，也提高了公共资源利用率，这是乡镇敬老院一条不错的出路，将推动乡镇敬老院健康发展。