努力提升福建省扶贫造福工程的成效

造福工程是福建特色的移民扶贫项目，也是福建省委、省政府为民办实事的德政工程。自1994年组织实施以来，取得了显著成效，截止到2016年底，造福工程已累计搬迁了157万人，7000多个自然村整体搬迁。通过深入调查研究，当前福建省造福工程在实施过程中仍存在一些问题，需进一步提出对策建议。

存在的主要问题

一是一些地方扶贫对象的精准度不高。通过2012年—2015年期间对福建省南平、三明、龙岩、宁德、福州、莆田、漳州、泉州等8市220个省级扶贫开发重点村的1224户农户的调研发现，17.4%的农户通过“搭便车”的方式实现搬迁，即本不属于造福工程政策惠及的对象却享受到了搬迁补贴。与此相对的是20.1%的农户符合造福工程搬迁条件却非能搬迁。86.5%的农户表示经济因素是其无力搬迁的主要阻碍。

二是一些地方农户需求与政策供给存在一定差距。当前实施的造福工程一般是给予农户有限的补助金，并协助地方解决安置地用地问题，而对安置地的基础设施建设和公共服务供给的投入相对较少，尤其是再就业、技能培训以及与周边居民融合等问题，严重影响搬迁户的生活生产活动。调查发现，1/4的农户在搬迁后放弃原有耕地，将近一半的搬迁户虽未放弃原有耕地，但因工作距离变远而导致劳动成本明显增加，在一定程度上影响到农户的生产活动。搬迁后，农户享受的教育、水电以及通信等公共服务质量有所提升，但环境、卫生以及养老等方面的服务供给远远不足。相对滞后的基本公共服务供给迫使部分搬迁户不得不返回原居住地。

三是一些地方土地资源未得到妥善利用。在所调查的220个造福工程中，仅有61.9%搬迁户的旧宅基地通过土地增减挂钩政策与当地政府置换为现居住地，其中又仅有14.7%农户将旧宅基地复垦为可耕种的农地或林地，这不仅导致土地资源荒废,也不利于生态保护。另一方面，搬迁后约1/4的耕地被抛荒，耕地资源浪费现象相当普遍，严重威胁我省“严守耕地红线”的目标。

四是部分安置点选择不够科学，易造成“二次贫困”。造福工程扶贫移民项目实施的最初目标是将生活在偏远山区、基础设施不完善的贫困户搬迁到生产生活条件较好的中心村、集镇所在区、工业园区附近，进而帮助贫困山区农户实现脱贫。安置点的选择是影响造福工程扶贫效果的重要因素。然而调研发现，由于建设用地指标有限，一些地区将集中安置地设置在较偏僻的山上。虽然与原住地相比，安置点新建房屋质量更好，但是与乡镇、学校、工厂、医院等的距离仍较远，就医、就学、就业等问题仍没有根本解决。

对策建议

创新造福工程的工作机制。在搬迁户集中安置方面，进一步打破行政区划界限，结合城镇建设、工业园区开发，加大跨村、跨乡甚至跨县安置搬迁群众的步伐，有效扩大集中安置规模。在建房模式选择方面，可借鉴浙江省松阳县公寓安置新模式，即可节省农户建房成本,又可强化集约用地。在建房资金筹措方面，结合考虑安置区内地段价差和群众的经济承受能力，探索公益性建设与经营性开发相结合的办法，积极为安置点在县城近郊区的搬迁户引入商业银行住房按揭贷款；在搬迁户旧宅基地处理方面，对旧宅基地统一进行清理整治复耕或还林，对恢复性复垦予以鼓励性补偿，并将搬迁群众退宅还耕的面积折抵为集中安置点建设用地指标。在搬迁户服务管理方面，积极研究和探索如何使异地搬迁群众在迁入地更加方便地生活，在户籍、计生、农村低保、合作医疗等管理办法上大胆创新，使搬迁群众能够更快地融入安置地的社会生活。

创新并大力推广新型安居工程。习近平总书记提出扶贫的“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。其中，作为易地扶贫搬迁脱贫一批的典型工程，应当在造福工程的基础上，创新并大力推广新型安居工程，即依托造福工程项目，由各级政府通过整合各类资金（民政的救助金、国土的旧危房改造资金和土地复垦补助、农业部门的造福工程补贴等等）出资建设在集中安置点的，用于免费（或者象征性收取少量租金）出租给低保、五保户入住的一种公寓式的保障性住房。

实施差别化财政资金扶持政策。政府应实施区别对待政策，对一般户、低收入户、绝对贫困户采取差别化补贴标准。应根据财力增长和物价上涨情况，适时提高普惠性建房补助标准，同时考虑贫困村农户的收入情况和困难程度，适当调整政策，实行差别补助。

重视安置地公共服务供给。加大安置地在教育、医疗卫生、就业培训、社会保障等公共服务上的投入力度，积极稳妥推进农业转移人口市民化；加大安置地基础设施建设的投入，政府财政预算应设立安置地基础设施建设专项资金，少让甚至不让搬迁户来承担基础设施建设费用，解决好安置地普遍存在的基础设施滞后问题。

提高农户资产处置能力。完善和规范农村土地流转制度，鼓励和引导搬迁户对原住地的土地、林地等资源，通过租赁、转包、入股等形式进行流转，促进规模经营，增加农户财产性收入。提高对旧宅基地复垦、还林的补助标准，调动农户复垦、还林的积极性，并做好土地复垦、还林质量的审查工作，对达标的土地，及时、足额发放补助，对未达标的土地，限期整改。在增加农户收入的同时，又可提高土地资源的利用率。

加强扶贫资金管理，提升资金使用效率。充分整合政府部门各类政策资金。如财政部门一事一议奖补资金、交通部门自然村道路建设资金、发改部门以工代赈项目资金、国土部门土地整理资金、林业部门退耕还林资金、民政部门优抚资金等，加强资金管理，确保专款专用。科学制定搬迁补偿标准。在做好前期摸底调研的基础上，科学合理统筹各级扶贫资金，尽可能地提高搬迁补偿标准，减少贫困农户的搬迁负担，不仅要让农户想搬，更要让其搬得起。切实落实搬迁补助资金的发放。各项补贴政策措施要公开透明。应建立上下级相互监督的资金发放机制，保障搬迁补贴能够及时、足额和公平、公开地发放到群众手中。

（作者为福建农林大学公共管理学院院长、教授，福建农林大学公共管理学院讲师、博士）