关于创新政府配置资源方式的实施意见

中共福建省委办公厅 福建省人民政府办公厅

印发《关于创新政府配置资源方式的实施意见》

近日，中共福建省委办公厅、福建省人民政府办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的实施意见》，并发出通知，要求各地各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于创新政府配置资源方式的实施意见》公布如下：

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于创新政府配置资源方式的指导意见〉的通知》精神，结合我省实际，制定以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。认真学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，主动适应把握引领经济发展新常态，牢固树立和贯彻落实新发展理念，提高政府治理能力和水平，着力推进供给侧结构性改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于适宜由市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制作用，实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合。对于需要通过行政方式配置的公共资源，要遵循规律，注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化。

（二）基本原则。坚持问题导向、分类施策。针对政府配置资源方式单一、行政性配置手段较多的突出问题，根据各类公共资源的不同情况和特点，分类分领域创新资源配置方式。坚持提高效率、促进公平。更加注重公共资源配置的公平性，以资源配置方式创新推动实现公平配置基础上的效率提升，努力实现全体人民公平分享公共资源收益。坚持平台整合、信息共享。加大公共资源交易平台整合力度，构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和信息共享。坚持依法依规、创新监管。着力健全规划、产权、监管等各方面制度，推动各类公共资源依法依规、公开透明配置。严格区分政府资源配置职能和监管职能，创新资源配置监管方式，实现对公共资源配置的动态和全程监管。

（三）改革目标。创新政府配置资源方式，自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用；经济资源方面（主要指金融类和非金融类经营性国有资产）要突出国有资本的内在要求，明确委托代理关系的制度安排，建立健全国有资本形态转换机制；社会事业资源方面（主要指非经营性国有资产）要引入市场化手段和方法，实现更有效率的公平性和均等化，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

到2020年，公共资源产权制度进一步健全，形成合理的资源收益分配机制，资源所有者权益得到进一步保障；行政性配置范围进一步厘清，结构进一步优化，市场配置资源的决定性作用明显增强；以目录管理、统一平台、规范交易、全程监管为主要内容的新型资源配置体系基本建立，资源配置过程公开公平公正，公共资源配置的效益和效率显著提高。

二、创新自然资源配置方式

法律明确规定由全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等自然资源，建立明晰的产权制度、健全管理体制，对无线电频率等非传统自然资源，推进市场化配置进程，完善资源有偿使用制度。

（一）建立健全自然资源产权制度。坚持资源公有、物权法定，依法明确全省国土空间各类自然资源资产的产权主体。推进厦门市、晋江市和武夷山国家公园自然资源统一确权登记试点工作。适时推进全省自然资源统一确权登记地方立法。到2020年，完成全省水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一确权登记。

（二）健全自然资源资产管理体制。区分自然资源资产所有者和监管者职能，按照中央部署，开展健全国家自然资源资产管理体制试点工作。划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，探索不同层级政府分级代理行使全民所有自然资源资产所有权职责体制。完善自然资源资产监管体制，强化各自然资源资产管理部门监管职能，使自然资源资产所有者和监管者相互独立、相互配合、相互监督。

（三）完善自然资源资产有偿使用制度。建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度，更多引入竞争机制进行配置，完善土地、水、矿产资源和海域有偿使用制度，探索推进国有森林、国有草原、无居民海岛有偿使用。贯彻落实全省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案，进一步扩大国有土地有偿使用范围，完善和落实矿业权出让制度，修订完善海域使用权市场化配置各项配套制度。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上，完善自然资源及其产品价格形成机制。到2020年，根据中央统一部署和国家法律法规有关规定，进一步健全海域使用金和无居民海岛使用金征收管理制度；完善国有森林资源有偿使用制度，对国有森林资源流转等有偿使用采取拍卖或者招标的方式进行；引入竞争机制配置水资源，规范水资源费征收；全面落实居民阶梯水价政策，建立健全农业水价形成机制；进一步完善生态补偿机制；探索建立水能资源有偿使用制度。

（四）发挥空间规划对自然资源配置的引导约束作用。以主体功能区规划为基础，整合各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，合理布局城镇空间、农业空间和生态空间，划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线，科学配置和严格管控各类自然资源。建立全省森林资源保护发展约束性指标考核制度。编制实施全省海洋主体功能区规划，修编港口总体规划。到2020年，构建形成以空间治理和空间结构优化为主要内容，全省统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，基本建立全省生态保护红线制度；全省森林覆盖率提高并稳定在66%，森林蓄积量达到6.58亿立方米，林地保有量不低于912万公顷。

健全国土空间用途管制制度，将建设用地总量控制指标逐级分解下达到市、县，完善全省建设用地总量控制和减量化管理制度。开展自然生态空间用途管制试点，并将用途管制扩大到所有自然生态空间。根据主体功能定位和空间规划要求，合理划定林地、草原、河流、湖泊、湿地、荒漠等的保护边界，严禁任意改变用途。组织编制全省湿地保护名录，编制实施全省湿地保护规划和河道岸线及河岸生态保护蓝线规划。

（五）推进无线电频率等资源优化配置。对地面公众移动通信频率等商用无线电频率、电信网码号等资源，要逐步探索引入招投标、拍卖等竞争性方式进行配置。

三、创新经营性国有资产配置方式

对于金融类和非金融类经营性国有资产，建立健全以管资本为主的国有资产管理体制，优化国有资本布局，推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置，提高国有资本配置效率和效益。

（六）优化国有资本布局。统筹规划国有资本战略布局，建立动态调整机制。落实国家产业政策和我省重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。完善国有资本退出机制。按照对系统重要性金融机构保持控制力、对其他机构按照市场化原则优化股权结构的要求，制定我省国有金融企业股权管理实施细则。进一步支持省属金融企业发展，保持省财政控制力。支持地方法人银行业机构建设一流银行集团。支持法人城市商业银行进一步完善布局，积极稳妥支持农村信用社改制为农村商业银行。支持符合条件的民间资本发起设立非银行金融机构、进入农村中小银行及参与高风险中小法人机构重组改制，鼓励民间资本参与地方法人金融机构的增资扩股，促进股权结构多元化。

（七）完善国有资本授权经营体制。建立以管资本为主的国有资产监管体系，探索建立国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，开展组建国有资本投资、运营公司试点。国有资本投资、运营公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合等，优化国有资本结构布局；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

（八）建立健全国有资本形态转换机制。坚持以管资本为主，以提高国有资本流动性为目标，积极推动国有资本证券化工作。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场，以市场公允价格处置国有资产，实现国有资本形态转换，用于经济社会发展以及保障基本民生的需要。大力推进符合条件的国有企业改制上市，力争到2020年，竞争性领域省属国有企业资本证券化率达到80%以上。

（九）规范经营性国有资产处置和收益分配。企业重大资产转让应依托统一的公共资源交易平台公开进行。重大经营性国有资产出租、出借要引入市场机制，做到公开、公正、透明。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例。

（十）强化国有资本基础管理。守住防止国有资产流失的底线。强化国有产权流转环节监管，创新监管方式和手段，协同推进监管工作，按照收放有度要求，实现维护出资人权益和尊重企业自主经营权的有效结合。

四、创新非经营性国有资产配置方式

对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产，坚持公平配置原则，积极引入竞争机制提高配置效率，提高基本公共服务的可及性、公平性。

（十一）推进政事分开、管办分离。区分政府作为资源配置者和行业监管者的不同职能，创新和改进政府直接配置资源的方式，强化教育、医疗、养老、文化、体育等部门的行业监管职能。放开相关行业市场准入，放松价格管制，促进公平竞争。区分基本与非基本公共服务，理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系，推进政事分开、事企分开、管办分离。创新与事业单位运行相适应的制度体系，健全事业单位法人治理结构。推进承担行政职能事业单位改革试点和从事生产经营活动事业单位改革。到2020年，建立健全基本公共服务管理体制和运行机制，形成与我省经济发展水平和人民群众新要求新期待相适应的，基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公共服务体系。

（十二）推进基本公共服务均等化。围绕均等化、标准化、法治化，加快健全基本公共服务制度，制定基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接，推动基本公共服务公平共享。加强基本公共服务资源均衡配置，推动基层基本公共服务资源优化整合，提高服务效率。编制“十三五”基本公共服务均等化规划，明确公共服务领域的主要任务和工作重点。

（十三）创新公共服务供给方式。建立政府主导、社会参与、自主运行、公众监督的多元化公共服务供给体制。通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大和改善公共产品和服务供给。制定发布政府购买服务指导性目录，引入竞争机制，提高财政资金使用效率。采取人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，提升事业单位、企业和社会组织承接政府购买服务能力。推进公益类事业单位改革，强化公益属性，创新体制机制，提高供给质量和效益。认真执行政府与社会资本合作试点工作有关政策制度，推动更多政府与社会资本合作项目落地。推动事业单位政府购买服务改革，支持社会组织培育发展。到2020年，逐步建立政府与社会资本合作、政府购买服务长效机制，提升公共产品服务的效率和质量。

（十四）推进非经营性国有资产整合与共享。在清产核资、界定产权的基础上，进一步打破部门行政化分割，实现资源开放共享。建立行政事业单位大型仪器设备共享收益管理、闲置资产调剂、公物仓资产管理平台，逐步将科技、教育、医疗、文化等公共资源纳入平台，实现资源的开放共享。对行政事业单位超标准配置、低效运转或者长期闲置资产，要建立完善的调剂机制，有效盘活存量资产。

（十五）推进行政事业单位资产规范管理。建立健全全方位、多层次的资产管理和监督体系，建立工作机制，制定行政事业单位资产管理的指导意见，从资产配置、使用、处置、收益等方面加强规范管理，防止国有资产流失。根据中央制定的行政事业单位资产配置标准，区分行政事业单位职能及其工作性质，按完成职能的最低限度和最优标准配置资产。

五、创新资源配置组织方式

着眼于强化对各类资源的整合管理和高效利用，建立公共资源目录清单，依托公共资源交易服务平台，加强清查核算和综合管理，创新服务方式，构建新型组织和服务体系。

（十六）建立公共资源目录清单。结合编制权责发生制政府综合财务报告制度中的资产负债表、自然资源资产负债表，全面开展公共资源清查，系统梳理现有政府配置公共资源的数量和范围、各项资源产权归属、市场化配置情况以及监管主体、监管制度等。对公共资源进行适当分类并按类逐项登记，明确资源底数。建立完善的资源申报、登记、调整、公开和报告制度，资源清单根据资源变动进行动态调整、及时更新。进一步完善自然资源负债表试编方案，2018年起将编制自然资源资产负债表工作推广到所有市、县，定期评估和公布核算结果。

（十七）加快推进公共资源交易全过程电子化。深化公共资源交易平台整合，推动其他新兴公共资源交易纳入统一平台体系。针对各类公共资源不同特点完善交易规则、制度，推动公共资源交易全过程电子化，提高资源交易效率，节约社会成本，规范权力运行。加快公共资源交易平台改造升级、公共资源交易电子公共服务平台和行政监督平台建设，推动省内CA证书兼容互认、全省平台体系互联互通和信息交换共享，为市场主体和社会公众服务，为行政监督部门依法履职提供便利。到2020年，在全省范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。

（十八）完善市场交易机制。对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源，按照应进必进、能进必进的原则，严格将其纳入统一的公共资源交易平台进行规范交易，采取招拍挂或其他方式进行配置。针对不同公共资源特点，明确交易基本规则，准确评估资源价值，严格规范交易程序，确保交易过程公开公平公正。培育资源价值评估的专业人才队伍，完善相关技术标准体系。

（十九）建立健全信息服务机制。推动各级公共资源交易平台加大信息公开力度，依法公开交易公告、资格审查结果、成交、履约及变更等信息。加快建立市场信息共享数据库和验证互认机制，推动市场主体登记注册信息在全省范围内共享互认，并积极争取在全国范围内共享互认。深化国家企业信用信息公示系统（福建）建设，推进其与省公共信用信息平台、政务信息共享平台等的系统对接、数据交换和信息共享。到2020年，建立市场主体信用档案和信用数据库，完善信用记录建设，依托省公共信用信息平台实现信用信息共享。加强公共资源交易数据统计分析、综合利用和风险监测预警。

六、创新资源配置监管方式

全面履行政府监管职能，转变监管理念，坚持运用法治思维和法治方式，创新监管机制和监管方式，构建依法监管与信用激励约束、政府监管与社会监督相结合的新型监管格局。

（二十）加强和完善信用监管。加强信用法规制度和标准体系建设。加快省公共信用信息平台建设，推进各信用信息平台的互联互通和信用信息共享。健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。推进重点领域信用和征信系统建设，推进金融信用信息基础数据库和征信业务综合平台建设，扩大信用报告的覆盖范围。推动金融业统一征信平台建设，加快银行、证券、保险、外汇等金融管理部门之间信用信息系统的链接，实现金融监管部门信用信息的交换与共享。充分发挥信用管理在事中事后监管中的作用，将市场主体参与公共资源交易活动的信用信息作为实施监管的重要依据，建立信用黑名单制度，强化信用约束。

（二十一）加强和完善协同监管。以加强市场监管为重点，建立健全行业主管部门监管、国有资产监管与行政审批、司法、监察、审计监督等衔接机制，建立跨部门、跨区域执法协作机制，推动实现各部门和地区之间监管资源共享、联动预防监控、联动检查处理，形成各司其职、各负其责、横向协调、纵向联通的协同监管新格局。

（二十二）加强和完善动态在线监管。运用互联网和大数据技术，依托政务服务网上平台，对公共资源配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程实施电子化行政监督，全面记录各市场主体、服务机构、监管机构信息，形成来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究的完整信息链条，实现实时动态监管和在线即时监督监测。

（二十三）加强和完善全过程监管。严格执行招标投标法、政府采购法等法律法规，规范招标人、投标人、评价人、中介机构等相关方行为，依法依规公开相关信息，确保公共资源配置全过程公开透明。强化惩戒措施，依法纠正和查处违法违规行为，并及时向社会公布。

七、强化组织领导和实施保障

（二十四）鼓励开展改革探索。创新政府配置资源方式涉及面广，情况复杂，各级各部门要结合工作实际，积极开展改革探索，建立健全有效推进改革的问责、容错和纠偏机制。在维护全国统一大市场的前提下，支持在新型城镇化、国资国企改革、区域性金融市场和金融机构、房地产税、养老和医疗保障等方面探索创新。各级各部门可根据经济社会发展需要，将部分经营性国有资产由实物形态转变为资本形态，将部分统筹使用后仍闲置的非经营性国有资产转为经营性国有资产，其经营收益或出让变现所得上缴财政，统筹用于保障和改善民生。各级各部门要认真总结在实践中的经验做法，及时加以推广。

（二十五）建立健全地方性法规和政府规章。健全政府配置资源相关的法规规章，加大立改废释工作力度，着力完善资源产权制度。健全资源产权占有、使用、收益、处分制度。根据创新政府配置资源方式需要，加快修订完善涉及自然资源、经济资源、社会事业资源配置等方面的法规规章。加快制定有关产权保护、社会信用、公平竞争等方面法规规章。

（二十六）完善相关配套制度。根据法律法规的制定和修改情况，加快完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等方面的配套制度，协同推进行政审批、财税、金融、投资、价格、国有企事业单位等方面改革。加快制定完善自然资源、公共服务领域专项规划，科学建立公共服务和公共设施配置定额指标、资源开发强度指标、使用效率指标、效益评价指标，合理确定并公布指标标准，指导和引导市、县（区）政府和市场主体合理配置资源。建立健全促进资源节约集约利用、资源管理责任以及政府考核、激励、监督等方面制度。建立健全资源配置信息公开和公众参与制度，资源配置目标、原则、程序、配置结果等信息，除涉及国家安全内容外，要一律向社会公开，充分发挥社会公众和第三方专业机构在创新政府配置资源方式工作中的积极作用。

各级各部门要充分认识创新政府配置资源方式改革的重要性，把创新政府配置资源方式列入重要工作日程，完善工作机制，明确和落实责任分工。要强化舆论引导，大力宣传和解读创新政府配置资源方式的重要意义和政策措施。要加强调查研究、政策指导和工作协调，及时掌握和研究解决资源配置改革中的困难和问题。要强化督查考核，建立科学的绩效考核制度，对公共资源配置情况定期开展绩效评估和综合性考核。