积极探索中小城市新型城镇化之路——晋江市推进新型城镇化的经验与启示

近年来，晋江新建、扩建了20个公园，成为市民休闲健身的好去处。图为近日拍摄的晋江晋阳湖公园。

（中共福建省委、人民日报社联合调研组/文 福建日报记者 林熙 通讯员 施清凉 摄）

推进新型城镇化是一个长期艰巨的历史任务，需要不断探索，不断总结经验，培育和推广先进典型。在探索新型城镇化进程中，福建省晋江市充分发挥自身优势，逐步走出了一条特色鲜明的新型城镇化发展之路。

探索与成就：

从草根工业起步建成城乡一体、充满活力的中等城市

晋江位于福建东南沿海，面积649平方公里，辖13个镇、6个街道，共391个行政村（社区）。晋江对新型城镇化的探索始于新世纪初，2001年福建省政府批准晋江市按照中等城市进行规划建设，2002年时任福建省省长习近平到晋江调研，充分肯定晋江发展成效，总结提出了“六个始终坚持”的“晋江经验”，并提出要在推动工业化和城镇化互促共进、协调发展等方面创造新经验的要求。2009年晋江启动新一轮城市总规修编，提出城市发展定位为：中国品牌之都、现代产业基地、滨海生态城市。2014年福建省政府批复《晋江市推动农业转移人口市民化促进城镇化健康发展试点方案》，明确提出“以人的城镇化为核心，全面提高城镇化质量”的目标任务。到2013年末，晋江市常住人口204.5万人，城镇化率已达62.8%。

——经济实力位居全国百强县（市）前列。2013年晋江市实现地区生产总值1363.94亿元，城镇居民人均可支配收入30825元，农民人均纯收入15213元。经济基本竞争力连续13届位居全国百强县（市）前列，连续20年居福建各县（市）首位，经济总量占泉州市的l/4、全省的l/16。

——城市综合承载力不断增强。近年来，晋江累计投入1000多亿元，策划实施九大组团、五大片区等16个片区改造，每年拆迁300多万平方米、盘活低效用地1万亩、提升城镇化率2个百分点，实现了“一降两增三提升”，即市区建筑密度下降，公共配套和生态空间增加，人口承载力、经济承载力和防灾减灾能力大大提升。2013年城市建成区面积达82平方公里，是2002年的5.3倍。

——外来人口市民化稳步推进。晋江户籍人口109.02万，外来人口常年保持在130万左右，超过本地人口。面对外来人口压力，晋江以海纳百川的胸怀全面放开户籍限制，让外来人口享受与本地人口相同的教育、社保等公共服务，使外来人口“进得来、留得住、融得入、过得好”，成为“新晋江人”。

——城乡一体化发展格局基本形成。晋江在“全市一城、一主两辅”的格局下，通过基础设施配套、公共服务延伸，率先实现了城乡低保、新农合、城乡居民养老、救助、优抚等城乡一体化，实现了公办普通高中与中职免收学费，保障了农民与市民享受同等待遇，推进了就地城镇化、就近市民化。

——人文城市和生态环境建设成效显著。晋江历来注重人文城市和生态文明建设互动，一方面加强传统文化传承保护，提升城市文化品位，连续两届以总分第一荣膺省级文明城市；另一方面把尊重自然、生态至上理念融入城镇建设中，打造了“天蓝、地绿、水清、岸美”的城乡发展环境，使群众望得见山、看得见水、记得住乡愁。

做法与经验：

“晋江经验”在推进为民惠民的新型城镇化进程中不断得到新的深化与拓展

晋江新型城镇化之所以取得如此显著的成效，在于把以人为本的理念贯穿于城镇化的全过程，注重科学性、整体性、前瞻性、特色性。

一、坚持以人为本，以外来人口市民化为重点推进新型城镇化

外来人口超过本地人口是晋江的市情，也是推进城镇化面临的难题。晋江在推动本地人口就地就近市民化的同时，着力促进外来人口在晋江安居乐业，稳步推进外来人口市民化。

创新“居住”和“落户”制度。在福建率先实行“居住证”制度，允许年满16周岁，有稳定住所、稳定就业的外来人口申办居住证，赋予持证人员教育、社会保险、医疗卫生、事业单位招聘等30项市民化待遇。放开人口落户限制，将居住年限要求从5年放宽到1—2年，实行“无房也可落户”“先落户后管理”政策，大大降低外来人口落户门槛。同时，围绕解决“户口落哪里”问题，在规模以上企业建立“集体户”，或在镇村所在地建立“集体户”。2013年以来，已有12563名外来人员落户成为“新市民”。

探索实践“同城同待遇”。晋江市对常住外来人员公开做出“三不”承诺，即“不让一名外来务工人员因恶意欠薪而领不到工资，不让一名外来务工人员维不了权，不让一名外来务工人员子女上不了学”。在全省率先建立健全工资支付监控网络，投入1000万元设立企业欠薪保障调剂金，筹集1.6亿元建筑领域员工保证金，确保外来务工人员的薪酬及时足额发放。在全市规模以上企业建立337个劳动争议调解室，健全劳动争议预防、调解、处理体系，劳务纠纷调解成功率达98%以上。推动公办学校向外来务工人员子女零门槛开放，外地学生与本地学生享有同等入学权益（含高中免学费）。目前在晋江入学的外地学生达20.95万，占全市在校生的59.85%，实现义务教育全覆盖。

打造外来人口融入当地社会良好平台。在全省率先设立市级流动人口服务管理机构，形成市、镇、村、企业联动的服务网络，为外来人口提供房屋租赁、就业推荐服务。鼓励外来人员参与“两代表一委员”推选和选举，目前全市共有341名外来人员担任市、镇两级“两代表一委员”。着力推进“和谐企业”创建，构建企业职工之家，培育和谐企业文化。通过推动外来人口融合融入，增强了他们对晋江的归属感。

二、促进产城融合，实现工业化与城镇化良性互动

针对产业结构还不协调，二产比重偏高、三产比重偏低，传统产业占全部规模以上工业产值的76%，新兴产业规模小、发展滞后的状况，近年来晋江市坚持走“产城一体、融合发展”的路子，推动产业发展与城市建设良性互动、协调并进。

以产业提升带动城市繁荣。晋江结合城市改造，推动126家优质企业退城入园，52家企业转型转产，229家低效污染企业淘汰出局，成功培育7个超百亿产业集群、43家上市企业、600家超亿元企业、137枚“国字号”品牌，推动“晋江制造”向“晋江创造”转变。　　　　　　　　　　

2013年晋江市第三产业增加值增幅首次超过两位数，占财政收入增量提升至70%。正是通过产业结构升级优化，吸纳了大量就业人口，带动了农村劳动力转移，提高了城镇人口聚集度，扩大了城乡居民消费，推动了城市经济增长和发展繁荣，为城镇化的深入推进创造了条件。

以城市更新促进产业发展。晋江以新型城镇化为抓手，启动“一区多园”拓展规划，加强食品、光电信息科技、时尚服饰、海洋生物科技等园区建设，培育八大专业市场、三大文化创意园区、1个金融聚集区，布局一批高端商业综合体，使得城市基础设施和公共配套更加完善，城市承载力进一步提高，支撑了一批现代服务业和战略性新兴产业的发展。正是通过城市的不断更新，带动了产业的提升、结构的优化、人才的聚集，推动了总部回归、企业回迁、税源回流、人气回升。3年来有232家企业总部、销售中心回归，回归税源20多亿元，城镇化建设为经济发展注入了动力和活力。

三、优化功能布局，打造舒适宜居的城市空间

晋江城市源于农村，城市化发展相对滞后，曾一度出现“城市不像城市、农村不像农村”现象。2009年，晋江以实施“九大组团、五大片区”改造为契机，拉开新型城镇化发展框架，改善了城市面貌，提升了城镇化品质。

在功能定位上做到“科学准确”。坚持“跳出晋江看晋江”，主动融入海西城市群发展布局，既推动了城市群内部的分工合作，又承担了城市群中产业与人口转移的重任，逐步成为海西城市群的重要节点城市。在城镇化过程中坚持有所为、有所不为，积极借助外力推动自身发展。如，晋江后工业化的发展需要大量高端人才，但晋江并没有自己建大学、科研院所等，而是根据自身产业特点，引进8家国家级科研机构，与国内外高校开展合作，设立1亿元的人才专项资金、3亿元的投资和创投引导基金，吸引高层次创新创业人才，为城镇化提供有力的智力支撑。

在规划引导上做到“全市一域”。把全市649平方公里作为一个城进行统一规划，确立“一主两辅”的空间发展格局，科学合理地确定各个功能区的划分，推动全市空间布局、产业发展、功能配套上充分对接，构建布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。目前晋江中心市区控规覆盖率已达65%，镇级总规、村庄规划实现全覆盖。

在资源配置上做到“城乡统筹”。重点统筹推进交通、水利、电力、环保等基础设施向农村延伸，促进城乡基础设施共建共用共享。目前，全市已基本建成城乡一体的交通、通讯、信息、能源体系，如“152030”快速交通圈，已全面打通市域内外、城乡之间通道；坚持“公交优先”，推动城乡公交一体化运营，2013年以来已新增、拓展261公里公交线路里程，将快速公交系统延伸至各城镇。

在城市改造中做到“为民建城”。在城市改造中更加关注人的感受、人的需求，始终坚持安置房建设、基础设施建设、公建项目建设“三个先行”，将2/3以上的项目空间用于公园绿地、基础设施、公共配套和安置房建设，商业开发用地仅占1/3，为被征迁群众留下大片公共休闲活动空间。如，晋江的梅岭组团规划用地7500亩，用于商住开发用地面积仅占29%，用于拆迁户就近安置面积占13%，用于教育、医疗等民生设施和文化建设、民俗保护面积占5%，用于公共空间和生态养护面积占40%。

四、突出文化传承，发展有历史记忆和地域特色的城镇

晋江历史悠久，中原文化、海洋文化、闽南文化、华侨文化、宗教文化等多元文化在晋江相互交融、相映生辉，铸就了独特的地域文化和人文特质。晋江注重把城市更新改造与文化传承发展相结合，在城市建设中融入传统文化元素，守护城市的根、文化的魂。

突出固态保护。在城市更新改造中，对历史和文化保护较好的古村落给予整村保护，对有一定规模的古建筑群给予成片保护，对体现民风民俗的单体建筑给予局部保护。实施历史名村、传统民居保护行动，在全市保留修缮10个古建筑群、6500多栋古建筑和一批古迹，为市民、海内外游子搭建回忆过去、寻根问祖的载体和纽带。比如，在城市核心区建设五店市传统街区，集中保护了130多栋古建筑，已成为展示闽南文化的“新街口”，外地人看了觉得很闽南、华侨觉得很乡土、老年人觉得很怀旧、年轻人觉得很时尚。

突出活态传承。晋江拥有包括高甲戏、木偶戏、南音在内的3项世界级、4项国家级非物质文化遗产。对这些“活态”文化遗产，晋江着力从传承人培育、活态表演、场地保障、经费支持等方面加强保护。如在五店市传统街区，引入高甲戏、木偶戏、南音等传统特色项目，既保留“非遗”，也为传统街区注入新的文化内涵。目前，晋江正在探讨设立文化建设与保护专项资金，筹建世界闽南语文化发展研究中心。

突出业态提升。努力将非物质文化遗产转化为文化产品、文化产业，融保护传承于产业创新之中。重点打造晋江市东石镇潘山木雕、元洲闽台木雕民俗文化园，木偶头、木版年画、高甲戏演艺以及南音曲谱、唱片等均已实现产业化发展。在城市中轴线——世纪大道打造文化聚集区，让市民享受到便捷、优质的文化服务。

五、注重生态优先，实现城市绿色发展、低碳发展

晋江在保持经济平稳较快发展的同时，把“生态立市”理念融入经济社会发展全局，系统推进生态文明建设，为新型城镇化注入“百姓富、生态美”有机统一的新内涵。

加强生态环境保护。组织编制《晋江市生态市建设规划》和《晋江市环境提升三年行动方案》，建立环保投入逐年增长机制。每年实施“四绿工程”造林1万亩以上，人均绿地面积达12平方米。近3年来，累计投入130亿元用于生态建设，新建、扩建20个公园，占地6300多亩，新增水面3100亩，新增造林3.8万亩，每年市区绿化覆盖率提升1个百分点，现已达42.65%，荣膺国家园林城市和省级森林城市，通过国家生态市技术评估。

提高土地利用效率。强化土地利用规划管控，推进“退二进三”、实施“三旧改造”，完成623家建筑饰面石材企业退出转型，建陶行业全部实现清洁能源替代，全市印染、皮革行业逐步退城入园，引导工业企业向园区集中、住宅向社区集中、人口向城镇集中。出台工业用地规划指标调整等措施，引导企业利用地下空间、建设标准厂房、就地改扩建，腾出发展空间。自2013年以来，通过二次开发、腾笼换鸟方式，已盘活土地资源1万余亩。

建立“大生态”格局。成立生态办，由7位市领导牵头推进14条流域综合治理，建立环保、农业及公检法部门打击环境污染违法犯罪行为联席会议制度，组建生态法庭，实现对破坏生态各类案件快处快办。建立重大生态决策公告制度，扩大市民对环境保护的知情权、参与权和监督权。近3年累计投入20多亿元实施近200个项目，对全市溪流进行分批综合整治，累计投入27.2亿元实施了一大批沿海基干林带修复、湿地保护、近海水域治理项目，打造“一纵三横”的丰字形生态廊道，形成了生态绿线、资源红线和开发底线“三道防线”。

六、加强城镇化管理，推动城市治理精细化、高效化

快速的城镇化、大范围的城市更新改造，给晋江提出了诸多新问题、新挑战。然而，晋江通过推进城市规划、经营管理、改造建设等方面的体制机制创新，提高了城市综合治理水平，为新型城镇化建设提供了有力保障。

构建高效的城建运作机制。围绕建设项目的策划生成、跟踪落地、组织实施等环节，构建三级城建管理体系（城建领导小组统领决策，城建办统筹协调，项目指挥部负责实施），在组团片区开发方面推行“八个同步”工作法（同步推进项目策划、规划设计、手续报批、征地拆迁、招商选资、安置建设、公共配套和传统文化保护），以最短时间完成项目策划、征迁和落地，快速盘活土地、回笼资金，把投入产出时间成本降到最低，有效加快城镇化建设进程。

构建有效的矛盾化解机制。确立“政府引导、市场运作、统筹平衡、滚动发展”的城镇化发展思路，把握“以城养城”与“公益为主”的平衡点，避免陷入“土地财政”和“与民争利”的误区，使城市更新改造得到了广大群众的拥护和支持。强化法治化治理，建立法律顾问和法律援助机制，全程介入征地拆迁、信访化解、污染处置、重大决策等工作，为正确处理新时期人民内部矛盾做了有益探索。正是这种有效的矛盾化解机制，确保了晋江各改造片区基本仅用1至2个多月便完成拆迁，并实现了“零强拆零上访零事故”的“和谐拆迁”。

构建完善的综合治理体系。推行便捷化服务，在19个镇街、近200个村（社区）建设布局合理、功能完善、管理有序的社区公共服务中心。实行网格化管理，在162个村居（社区）搭建统一信息化管理平台，组建网格管理队伍，推动村居（社区）服务管理从条块分治向整体联动转变。实施多元化治理，建立街道、社区、业主委员会、物业公司“四位一体”运行机制，推行政府购买服务方式，推进社区、社会组织和专业社会工作者“三社联动”，激发社区发展活力。

启示与借鉴：

晋江新型城镇化之路对推动中小城市及城镇改革发展具有重要示范意义

晋江是福建省30多年来改革开放的重要成果和先进样板。从改革开放之初的“晋江模式”到新世纪之初习近平同志总结的“晋江经验”，都在全国产生了广泛的影响。作为“晋江经验”的深化拓展，晋江新型城镇化的实践为加快我国中小城市及城镇改革发展提供了新鲜经验，具有较强的示范意义和参考价值。

启示之一：推进新型城镇化，眼睛不要只盯在大城市，我们的国情决定了更宜多发展中小城市及城镇。近年来，随着产业发展和集中度的提高，我国农村人口逐步进城，城乡差别大大缩小，城镇化建设取得显著成效。然而，与大城市相比，一些地区中小城市及城镇发展相对缓慢，新型城镇化建设仍然面临着大、中、小城市发展不平衡的突出问题。正如习近平总书记在晋江推进新型城镇化试点工作交流材料上作出的重要批示那样，我们的眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇。总书记的批示为我们推进新型城镇化工作指明了方向。晋江在新型城镇化建设中，充分发挥中小城市所具有的低门槛、低成本、高效益，以及在市场经济条件下反应灵敏、调整迅速的优势，推动了城乡一体化发展。实践证明，在重视发挥大城市作用的同时，更加注重中小城市和城镇的发展，有利于更好地实现产业合理布局，解决就业问题，推动公共服务均等化，实现城乡统筹发展，这是我国新型城镇化发展的重要途径之一。

启示之二：推进新型城镇化，必须把人的城镇化及人的发展放在核心位置。新型城镇化的核心是人的城镇化，必须把以人为本作为基本原则。晋江在推进新型城镇化过程中，不仅关注本地人口，而且关注外来人口，不仅关注人的就业、住房、交通等物质层面需求，而且关注人的文化、教育等精神层面需求，始终把维护群众利益、满足群众诉求作为出发点和落脚点，调动广大群众参与城镇化的积极性。实践证明，新型城镇化只有把人作为核心因素，打破传统城乡二元管理模式，推动基本公共服务向常住人口全覆盖，满足人们在城镇化中日益增长的物质文化需求，才能实现人的有序流动、合理集聚和全面发展，更加和谐地推进城镇化进程。

启示之三：推进新型城镇化，要因地制宜，选择符合自身条件的发展道路。因地制宜是城镇化发展的内在需要，也是尊重城镇化发展规律的必然要求。晋江城镇化之路是与其特定的历史条件、经济发展水平相适应的，是从其自身的资源禀赋、产业特点、地缘优势、人文特质、生态环境等客观条件出发，因势而谋、应势而动、顺势而为的结果。实践证明，推进新型城镇化决不能搞一刀切，而应更加注重科学规划，走特色化和专业化道路，宜工则工、宜农则农、宜游则游，保护传承传统文化，凸显城镇人文气质，避免“千城一面”“万楼一式”，使新型城镇化更加贴近实际、富有个性。

启示之四：推进新型城镇化，要大力弘扬“敢为天下先、爱拼才会赢”的顽强拼搏精神。晋江人素来就有改革创新、顽强拼搏的光荣传统，习近平同志在2002年总结晋江经验时就充分肯定了晋江人“爱拼才会赢”的精神，指出：“要在新世纪激烈的市场竞争中占据优势地位，就必须像晋江人民那样，坚持振奋精神勇于拼搏，百折不挠顽强拼搏，发挥优势善于拼搏，在拼搏中取胜、在拼搏中发展。”2014年7月，习近平总书记在给福建企业家回信中，希望他们继续发扬“敢为天下先、爱拼才会赢”的闯劲，这种精神也正是晋江取得显著成就的深层次原因。在城镇化过程中，晋江面对成本障碍、制度障碍、能力障碍和文化障碍，市委市政府带领广大人民群众解放思想、改革创新，打破各种瓶颈制约，打开了工作新局面。实践证明，只有大力弘扬“敢为天下先、爱拼才会赢”的精神，创造性地落实中央决策部署，在各项改革中敢于涉险滩、敢于啃硬骨头，并以“滴水穿石”“功成不必在我”的作风持之以恒地抓下去，才能把新型城镇化不断推向前进。

启示之五：推进新型城镇化，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府作用。城镇化是一个由市场内在动力不断推动发展的过程，也是一个需要政府做好引导和服务的过程。晋江在推进城镇化过程中，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又充分发挥政府在规划引导、提供公共服务、维护公平正义、保护资源环境等方面的作用，着力建设“有效市场”和“有为政府”，推进城镇化建设。实践证明，只有正确处理好政府与市场的关系，推动城镇化中各种资源依据市场规则实现最优配置，同时破解政府干预过多和监管不到位等问题，注重发挥社会各界力量，才能真正激发新型城镇化发展的内在动力，促进城镇化有序健康发展。