自贸区与经济特区存4不同：诱饵不再是政策优惠

“因为不管港澳台也好，海外侨胞也好，引进的市场经济主要是小经济体的市场经济，我们也学到了一个小经济体的开放模式。”张燕生认为，如果把上海列为第一轮改革开放的试点，结果也许会不一样。作为最具有国际化形象的上海，“它对标(即对比标杆找差距)的可能是美日欧，那将是大国经济体模式而非小经济体模式。”

张燕生所指的当年经济特区引进的小经济体模式的一个典型形式即是“三来一补”的贸易形式，来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易。但这种加工贸易形式在后来显现出越来越多的问题，例如，企业主要依靠“出口退税补贴”而非外销利润的获取；企业缺乏自主创新、自主品牌和“本地化”、“国产化”的动力；资源消耗和对环境的破坏严重。

“这一点邓小平在后期已经意识到了。”张燕生说，“这种小经济体模式对过去改革开放带来的一些负面影响，至今仍然解决得不太好。”

30多年后，新一轮更高水平的改革开放从上海自贸试验区开始。

这个时候的背景是，经过前一轮的改革开放，中国已经成为世界上第二大经济体。站在新的历史起点上，中国必须适应经济全球化新形势、推进更高水平的对外开放，加快构建开放型经济新体制，以全方位开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。

“上海对标的应该是像美国、欧洲这样世界上最开放、最发达的国家，而绝非港澳台，是以更高标准的规范为基础的大国开放模式。”张燕生表示，中国需要的是能应对美国推动的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)的大国开放战略，中国有被边缘化的危险。“中国要想不被边缘化怎么办？只能把TPP所谓的美国的高标准规则，例如，知识产权保护标准、环境标准、劳工标准、服务业的全面开放等等这些美国要边缘化中国的新规则，变成倒逼我们新一轮改革的动力，这是国家层面的战略考虑。”

从国家战略上看，张燕生认为，未来的自贸园区，在制度上、发展程度上以及创新能力上将与美国、日本和欧洲越来越接近，而不是与香港那样的自由港越来越接近。

这意味着将要掀起新一轮的改革运动，“怎么能够把中国的市场经济体制作成像美国一样规范，由要素驱动转向创新驱动，这是上海、天津等自贸园区试点的使命。”张燕生说。

着力点不同——

“经济特区的诱饵是政策优惠，自贸区的诱饵则是消除政策壁垒”

长期以来，减免关税的优惠政策一直是经济特区吸引外资的重要手段。在经济特区之后的各种开发区和高新区，其共同的政策就是给予减免关税的优惠。“譬如，当你是优惠政策为主，很直接。我在区外，过去33%的所得税，一进到区内，就是15%的所得税。”上海市委书记韩正接受媒体采访时说。

究竟是政策的洼地还是改革的高地？这曾经是外界对上海自贸试验区抱有的疑虑。韩正多次在公开场合重申，上海自贸试验区的“核心是制度创新，而不是优惠政策”。

“经济特区是放饵钓鱼，自贸区是开闸放水。”林桂军的比喻很形象，“经济特区的诱饵是政策优惠，自贸区的诱饵则是消除政策壁垒。”

政策壁垒主要有两种，第一是准入放开，第二是国民待遇。“今天我们是对所有的国资、外资、民资，所有的企业都一视同仁，负面清单外，政府都不审批。” 韩正在接受媒体的采访时表示，“这次改革，说到底是革审批的命。”

“但是，不审批以后，政府职能怎么转，以前我们都没有碰到过。上海自贸试验区就是要探索出一套做法，负面清单越来越短，不列入负面清单的，完全由市场主体决定，负面清单以内的是高度透明的管理模式。”韩正坦言，这是颠覆性的改革和颠覆性的创新，难度也在于此。

2014年11月14日，4份上海自贸试验区第三方评估报告同时发布。4家评估机构认为，企业对自贸区制度创新和政策措施的综合满意度较高，符合国际通行规则。其中一家机构评估的制度创新及政策措施的综合满意度在80%以上。

林桂军说：“经过一年多的创新，上海自贸试验区取得了很多成就，很多的创新已经走在了全国前面，这是不能否认的。当然也有很多问题，也许问题比成就还大，但作为中国新一轮改革开放的试验区，无论是成功的部分，还是失败的部分，都是新一轮改革开放的经验。”