专家建议自贸区多措并举提高事中事后监管能力

新华网天津2月26日电（记者 方问禹）2014年底，天津与广东、福建携手进入第二批地方自由贸易区的名单，为打造“中国经济升级版”、释放“制度红利”积累实践经验。多位专家认为，自由贸易区势必带来市场准入门槛的降低，以及政府管理约束力的弱化，简洁高效的事中、事后监管将成为改革的关键点。

事中事后监管决定自贸区改革成效

南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群认为，从上海自贸区实践经验看，自贸区主要实施的三个方面改革，都存在市场准入门槛降低、政府管理约束力弱化。这也使得自贸区事中、事后监管，成为决定改革成败的关键点。

一是“负面清单”。在负面清单管理模式中，政府将对禁止或限制外资进入的行业进行明文规定，而负面清单不涉及的内容，原则上企业都可以做。较之以前管理外资一直采用《外商投资产业指导目录》，对鼓励、限制、禁止企业进入的行业进行严格审批，负面清单管理模式对企业的门槛明显低了很多。

专家认为，市场主体的“宽进”对过程监督和后续管理提出了新挑战，这也是目前国内四个自由贸易区试点探索的重要内容。

二是扩大开放。自贸区有别于以货物贸易和制造业为主要开放范畴的保税区，它有金融服务内涵。保税区强调物流与商品贸易便利化，自贸区强调投资与服务贸易便利化。前者主要由海关监管，后者由于涉及贸易、金融、投资及基础服务，日常管理和审批程序复杂，关联部门多。

对自贸区而言，凝结监管网络的难度远远高于界定开放领域的难度，管理的进度势必滞后于现实需要。建立监管协调和跨境资金监测机制，构建金融风险防范安全网日显重要。

三是转变政府职能，简化审批。自贸区探索将全部审批程序尽量压缩，提高政府服务效率，降低企业经营成本。自贸区要求所在地政府具有国际化视野，能借鉴国外成熟模式进行政策创新，为顶层设计进行宏观思考。

周立群认为，从目前看来，自由贸易区改革挑战与机遇并存，根据上海自贸区的实践经验，其改革最大亮点是“负面清单”，最大难点是事中事后监管。

传统监管方式难以适应自贸区要求

自贸区监管指政府部门通过特定机构对交易行为主体进行合理的限制和规定，是特定内涵的政府规制行为。海关是自贸区监管的主要职能部门。但专家认为，传统海关监管方式弊端凸显，难以适应自贸区发展的要求。

南开大学滨海开发研究院博士后曹知修介绍，我国现行海关监管制度属规则性监管模式，其通过体系化法律法规对贸易投资活动主体进行约束管制，体制内的海关及“一行三会”（即中国人民银行、银监会、证监会、保监会）等政府机构在监管过程中发挥主要作用。

面对自贸区数以万计的新增企业，现行监管力量远不能满足实际需要，是典型的“少数人监管多数”。这种情况下，监管部门疲于应对大量增加的企业，很难及时有效地适应新规则，满足投资、贸易、金融便利化和创新的需要。

另一方面，自贸区要求建立完善综合监管的快速反应机制。专家认为，目前我国自贸区综合监管快速反应机制尚未成形，监管覆盖面宽但部门分置、缺乏联系，法律制定、执行、识别、监管、授权等缺乏整合、难以监管始终，也远未形成包括安全审查、反垄断审查、社会信用、企业年报公示等社会力量参与的市场监督制度体系。

周立群说，较为成熟的综合监管快速反应机制，可参照迪拜国际金融中心的快速反应监管机构——金融服务局，全面整合了法律制定、执行、识别、监管、授权以及国际合作等职责，实现了对银行信贷服务、资产管理、商品期货交易、国际证券交易所、大宗商品衍生品交易所等多项目的有效监管。

多措并举提升自贸区监管能力

对于建立完善天津自贸区的事中事后监管体系，多位专家建议，应借鉴国内外经验，多措并举提升监管能力。

一方面，做实“社会参与委员会”，赋予其更多监管权，鼓励市场主体和广大民众参与监管，增加监管力量。

周立群说，社会参与委员会实际上是一种制度设计，以此来广泛动员社会力量，通过多数人的参与来提升自贸区的事中和事后监管能力。同时，它也将有效地参与自贸区制度创新，推动企业诚信体系和自律体系建设，形成行业自律、社会监督、行政监管、公众参与的综合监督体系。

在监管方式上，分类管理出入区人员，对在区内参观购买物品的临时人员采用一般通行证，对出入自贸区的特殊人员采用特殊通行证、居住证，将有效推动特殊监管区内外的融合衔接，提高监管审查效率。

在实施货物分级监管方面，可借鉴台湾自由港区惯用的货物分级监管方式，即根据区内企业营运能力及自律程度进行分级，赋予信誉良好企业较大经营弹性，必要时甚至可以对信誉佳的高级别企业实施入场检查和抽查等较为宽松的监管制度，以此对其进行鼓励。

针对监管力量不足，专家还建议引入“监管外包”的制度，即借鉴香港国际机场的监管外包做法，更多发挥企业力量，让被监管者相互监管。据介绍，香港国际机场共有两个自由空运货站，分别由亚洲空运公司和香港空运货站有限公司两家私营企业管理。香港机场管理局与这两家公司签署经营合约，对其日常管理不作干预，两家公司分别经营各自的监管业务，互相监督，同时还接受公众监管。

综合监管快速反应机制方面，周立群建议借鉴德国自由贸易港“全通关”综合体系以及迪拜国际金融中心的经验。在监管范围上，不仅涉及口岸税务、航运、外汇、空运等，还应涉及金融、仓储、运输等中介机构以及生产企业、进出口企业等。建议将多部门全部纳入综合监管内容，并对其进行一次性全面查验，以实现商品货物在区内区外的直接对接。

此外，要保证监管反应速度快、效率高，必须赋予自贸区法律制定、执行、识别、监管等职责，使之对各类问题做出快速反应有责任、有依据。