新《环保法》出台扫除部分障碍 环境公益诉讼艰难上路

　　南靖县龙山镇非法采矿公益诉讼案庭审现场

东南网4月20日报道（福建日报记者 张辉 通讯员 郭碧燕 刘荫花 高少芬　朱珊珊文/图）

十八届四中全会首提“探索由检察机关提起公益诉讼”；今年实施的新《环保法》，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行明确界定。尽管相关法规的出台扫除了部分路障，但环境公益诉讼并未达到人们预期的效果，实践中依然面临立案少、鉴定难的尴尬——

探路者

环境公益诉讼，是指自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向法院提起的诉讼。我省在环境公益诉讼方面起步较晚，然而，有不少创新与突破，其诉讼主体已涵盖行政机关、检察机关、社会组织等。

最早设立生态资源审判庭的漳州是环境公益诉讼的第一批探路者。2010年11月，平和县国土局首提民事公益诉讼，要求涉嫌非法采矿的庄家成等3人赔偿国有矿产资源损失138万余元。这是我省首例环境公益诉讼案。

此后，检察机关也加入环境公益诉讼的原告阵营。同年，詹征等人因非法开采花岗岩矿而坐上被告席，原告则是龙海市检察院，这是检察机关作为环境公益诉讼主体的福建第一案。

4年后，中华环保联合会向龙海市铭威电子有限公司提起公益诉讼，缘由是企业预埋暗管，将含有有毒物质的废水排入九龙江，最后以涉案企业“放鱼治水”而告终。此举实现了我省环保组织提起公益诉讼零的突破。

　　案发现场一滑坡点（整治前）

立案少

近年来，生态环境问题日益严峻，污染环境事件呈上升趋势，法院受理的环境公益诉讼案却呈整体下降趋势。据漳州中院生态庭庭长刘小玲表示，漳州环境公益诉讼案过去5年间仅受理10余件。

环境公益讼诉数量少首先是因为立案难。“比如，检察机关能否作为提起公益诉讼的主体尚无定论。”漳州市检察院民行处处长黄国盛坦言。2012年，新修订的民诉法将公益诉讼主体笼统地界定为“法律规定的机关和有关组织”，让检察院难以对号入座；去年，十八届四中全会首提“探索由检察机关提起公益诉讼”，但业内认为，这一提法更适用于行政公益诉讼；今年初出炉的司法解释，则把检察机关界定为支持起诉方。

事实上，业界内部的观点就不统一。“公益诉讼针对的更多是行政不作为或者乱作为造成的公益损害，检察机关具有法律监督职能，本身就已可督促其履职。”南靖县检察院民行科科长吴静宇认为。而在龙海市检察院民行科科长陈瑞勇看来，检察机关作为法律监督机关，若同时担任诉讼主体，难逃“既当运动员又当裁判员”之嫌。

环保组织依法当原告本是理直气壮的事。特别是今年实施的新《环保法》，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定。但现实是，环保组织参与公益诉讼困难重重。多年来，我省仅有漳州与南平两个案例。

中华环保联合会法律服务中心副主任马勇表示，新《环保法》实施3个月来，全国仅有2家环保组织提起4起环境公益诉讼。在他看来，主因在于环保组织难以承受高额的诉讼成本，“一起环境公益诉讼案件，从取证到鉴定费用少则几十万元，多则上百万元，多数公益组织难以承受”。此外，环保组织是否能够提起公益诉讼，还要看能否得到地方政府和相关部门的支持。

　　案发现场一滑坡点（整治后）

鉴定难

在具体操作中，环境公益诉讼还面临不少难题，最突出的就是鉴定难。

“环境公益纠纷的产生，涉及复杂的原因，要弄清损害的原因、程度，要经过复杂的调查取证和鉴定。”漳州中院生态庭审判员江团辉说，专业不足是最大的掣肘。

2013年3月，泉州人洪泉明伙同他人开设皮革厂，违规向九龙江排污。违法行为被查处后，龙海市检察院提起民事公益诉讼。但在操作时，检察官犯了难。经办检察官陈瑞勇说，由于水体具有流动性且流域内有多家排污企业，加上最初环保部门并未进行证据固定，要对污染予以量化，谈何容易。龙海市检察院几易方案，最终决定用生产用水量换算出排污量。这种简单的鉴定方式让检察院和法院有些底气不足。

“在法律程序方面，检察机关具有优势，但涉及到具体的环境专业问题时，就显得有心无力了。”黄国盛说，环境公益诉讼需依托专业机构且专业细分程度极高，但目前，我省各地普遍缺乏必要的专业力量。

2009年，沈新洪等人在南靖县龙山镇非法采矿，深挖多个沉淀池与注液孔，一度导致山体滑坡。3年后，南靖县检察院提起公益诉讼，要求二人消除公共危险。但是，一系列难题来了：如何认定其存在的危险隐患？危险的程度如何？该由什么样的法定机构进行鉴定？

最终，南靖县检察院委托福建省闽南地质大队出具了调查与评估报告，并作为庭审依据。但南靖县法院生态庭庭长陈森树说，这份鉴定结论仍属权宜之策。“严格来说，出具报告的并非法定的鉴定机构，报告的法律效力难以保证。”陈森树还表示，囿于鉴定难，采矿行为对水体造成的污染难以估量，检察机关不得不放弃对这部分的追偿。

再摸索

鉴于难度大、成本高，因此，对于环保问题，漳州更倾向于采用法律监督方式。2014年3月，南靖县检察院在开展巡回检察中，发现当地环保局对固体废弃物问题缺乏有效监管。于是，检察院向南靖县环保局发出检察建议书，要求其进行全面督促整改。根据检察建议，南靖县环保局进行了全县固体废弃物环境污染专项检查，要求存在问题的10家企业进行整改。然而，一个半月过后，仍有6家企业未进行有效整改，当地环保局也未采取更有力的措施。为此，南靖县检察院再次发出检察建议，最终达到理想的效果。

黄国盛表示，在上路的过程中，环境公益诉讼只有通过尝试，才能发现问题，从而有针对性地提出解决方案，逐渐形成经验。

为了化解资金难题，漳州市法院去年成立全省首个生态环境损害修复资金。资金主要用于公益诉讼中原告需负担的诉讼、鉴定等费用。“修复资金的设立，便于资金的统一管理，有利于提高我们提起公益诉讼的信心。”刘小玲表示，目前该资金主要来自政府拨款、企业赞助、生态案件中的罚没款等。

面对环境公益诉讼中不可避免的技术难题，漳州推行公益诉讼专家咨询和陪审机制。比如，从各生态领域的专家中选任人民陪审员，参与案件审理，提升对生态资源专门性问题的分析、鉴定和评断能力。

由于原告缺位导致环境公益诉讼常常难以推进。泉州市中院还探索出联席会议制度，由法院牵头，建立与检察院、公安、环保部门、环保组织等多机构季度联席会议制度。在原告缺位情况下，通过联席会议推举原告参与公益诉讼。

记者点评>>>

在探索中破题

在环境问题日趋严峻的当下，迫切需要公益诉讼。正因为公益诉讼还缺乏完备的法律依据，我省先于立法的尝试与探索，才显得如此必要。

我省的环境公益诉讼虽然并不具备成熟的形态，甚至在程序与诸多细节上都有不成熟之处。但在探索中发现的问题、总结的经验同样弥足珍贵。如何认定诉讼主体、如何进行有效的鉴定、如何解决诉讼成本高企的问题，在磕磕碰碰中，既有困惑，也不乏经验。检察机关、法院系统、社会组织多元互动，既不断发现问题又不停求解难题。

当然，为降低探索成本，与其各地散兵作战，不如选择条件成熟的地方作为试点，并给予试点足够的空间与自主权，从而用生动的法治实践为日后的立法提供参考。