福建省政协专题协商“推进PPP模式在基础设施和公共服务领域的应用”

寻找撬动社会资本的支点

——省政协专题协商“推进PPP模式在基础设施和公共服务领域的应用”

东南网11月16日讯（福建日报记者 何海铭 严顺龙）PPP合同一旦出现争议，是按行政争议还是民事争议解决？地方政府的决策失误或领导变化可能造成收益难以覆盖成本，这风险该谁来承担？我省民营经济较发达，在全省经济总量中占2/3，对全省投资增长贡献率达60%以上，但全省仅6.67%的民企表示参与过PPP项目，尴尬局面如何破解……

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设中的一种项目融资模式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，是当前补短板的一个重要抓手。

在近日召开的省政协常委会议专题协商会上，随着一个又一个问题的抛出，与会各方意识到，我省推进PPP模式任重道远。

完善政策，营造公平发展环境

省政协专题调研组调研发现，PPP文件政出多门，相关程序规定不统一，让地方政府和社会资本在具体操作上难以适从。在我省推进PPP试点工作实践中，各地各部门出台了不少支持政策，但差异化管理做得不细，缺少不同区域、不同行业领域的管理办法及标准化合同范本，要尽快健全政策配套体系，编制全省PPP案例，完善相关财税支持政策，构建适宜PPP发展的制度环境。

省政协委员、省总商会副会长、福建融旗集团董事长施忠旗提出，各级政府要建立高效的协调推进机制，成立统一的政府和社会资本合作管理中心，开展有关政策研究，统一管理、协调推进本级PPP项目。要建立公开透明的项目运作程序，优化公共项目决策机制，让政府、企业、社会共同参与项目策划，保证公众的知情权、参与权和监督权。

由于PPP模式的长期性、复杂性，参与方众多，利益关系复杂，相关法律法规如果不健全、不一致，直接后果就是社会资本参与PPP项目时对政府行为与政策、自身的回报等无法做出一个可靠的、理性的预期，导致其风险与不可控性增加，挫伤社会资本通过PPP模式参与基础设施项目建设积极性，让很多PPP项目的潜在投资者望而却步。

“良好的政策环境是推行PPP模式的首要因素。”省政协常委、民建福建省委副主委黄克安觉得，需要相关法律对PPP各主体的权利义务关系进行明确，才能保证项目的顺利实施运行。

民盟福建省委员会调研组认为，健全我省的法律法规制度是PPP模式赖以生存的基础，也是增强民间投资者信心、降低民营资本PPP项目风险的有效措施。我省应从保护和促进公共利益的立场出发，建立一套执行PPP项目规范化、标准化程序，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。明确界定政府部门与民间企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险，保护双方利益。

健全机制，夯实合作基础

风险分担、收益共享、激励相容是PPP项目设计的核心要素，是推动项目顺利运行的关键。

专题调研组认为，构建利益和风险分配机制，才能夯实政府和社会资本合作的基础。通过资源补充、价格政策等措施，设计好项目盈利机制、政府资源补充机制，总结推广可调整的定价方法，充分体现市场变化可能带来收益变动的价格弹性调整机制，确保公共利益与社会资本利益合理分配。同时，设立合理的风险承担机制，政府应在政策、法律、决策等方面保持连续性，积极承担融资风险、商业风险等，对不可抗力等风险，则由政府和社会资本合理共担。

针对PPP项目通常具有一定的投资回报限制这一点，委员们认为，要完善回报机制，应在项目前期策划上多下功夫，建立科学合理的定价调价机制和灵活的激励政策，综合考虑每个PPP项目的市场需求、融资成本、建设运营维护成本等因素，合理设计项目预期收益，让参与各方能看到盈利点，提高社会资本参与PPP的积极性。

“目前，很多社会资本对PPP抱观望态度，主要是担心地方政府过于强势，缺乏合作意愿和市场意识。”省政协常委张伟分析，要打消社会资本疑虑，需要培育政府的契约精神和建立保障机制。要通过建立风险分担机制、基于成本的调价机制以及项目退出机制，合理分配项目风险和收益，为PPP项目顺利实施提供合法有效的合同依据。另外，要建立确保政府履约的预算机制，项目涉及的政府支付义务，要在财政预算、政府资产负债表中加以体现，增强社会资本的信心。

委员们还认为，PPP项目的成功与否，很大程度上取决于其风险分担机制是否合理。合理的风险分担机制会不断强化对项目风险的管控，使得项目在不同生命周期中都对社会资本具有较大的吸引力。

精准发力，撬动民间资本

我省民营经济比较发达，在全省经济总量中占2/3，对全省投资增长贡献率达60%以上，是我省经济社会发展中不可或缺的重要力量。但是，省工商联开展的问卷调查显示，我省仅6.67%的民企表示参与过PPP项目。

显然，民间资本参与PPP项目的潜力并未完全激发。

对此，调研组认为，要抓紧建立市场准入负面清单制度，破除民间投资隐形壁垒，在基础设施和公共事业等重点领域去除各类显性、隐形的门槛，在民生领域出台有效举措，消除民间资本准入障碍。

精准发力，可以撬动更多民间资本。调研组建议，可以针对我省民营企业特点，参照已落地项目，推出一批建设规模小、专业性较强、管理有特色等适合民间资本进入的PPP项目。

“在PPP合作机制中，具有创新能力的福建中小民营企业大有可为。”施锦珊委员认为，鼓励具有专业服务能力的中小民营企业参与PPP项目，有助于缓解福建PPP项目的现金流压力。另外，福建中小民营企业也可以与国企展开合作，在某个具体环节的设备、技术等方面提供特色服务。

委员们还建议，可以鼓励民企以抱团成立项目公司的方式，参与PPP项目建设，整合民营企业的优势，提高整体抗风险能力，以有效化解我省单个民企体量小、无法参与重大PPP项目合作的问题。

就如何撬动更多民间资本，政府职能部门负责人也在会上作了回应。

省发改委负责人表示，发改委将抓紧建立市场准入负面清单制度，放开行业准入，破除民间投资隐形壁垒。

省财政厅负责人表示，将选择比较适合民企投资的村镇污水治理、垃圾处理、公共停车场建设和养老服务等四个领域，拟重点策划推出一批PPP工程包，将规模小、分散的同类项目或上下游项目进行打包，实行“一包一策一班子”，鼓励民间资本参与投资建设和运营管理。

省交通厅、民政厅、住建厅等部门也就委员提出的意见建议作出积极回应。