福建省土地使用制度改革综述：激活土地要素 助力八闽腾飞

土地使用制度改革是整个经济体制改革的重要组成部分。改革开放后，经济体制发生了巨大变化。土地使用制度作为最基本的制度之一，也发生了深刻变革。

寸土寸金。靠计划和行政指令配置土地，土地资源无偿、无期限、无流动使用的旧机制被打破；主要靠市场配置土地，土地有偿、有期限、有流动的新机制形成了。土地得到了节约集约利用，形成了土地市场的基本制度和政府调控体系。

改革开放40年来，被激活的土地要素，强有力地推动了福建经济社会发展。仅2008年以来，全省土地出让金就达到12000多亿元，其中2008年为230多亿元，2017年达到2000多亿元。作为城市建设资金的重要来源之一，土地收益深而透地改变了八闽城市面貌，切而实地改善了城乡居民生活条件。

房地产用地一锤定音

拉开土地公开出让序幕

谈及福州的五四路，脑海里必然会涌现出一幅车水马龙、高楼林立的景象。而这番景象的成就，则与我省土地使用制度的改革息息相关。

1988年2月11日，福建土地管理史上值得纪念的日子。 这一天，福州市在全国范围内首次采用公开拍卖的方式，向外商出让一块位于五四路侧的国有土地使用权，用途为综合楼，面积3083.58平方米，使用期限80年，拍卖底价180万元。42家在福州市注册具有法人资格的企业经过紧张激烈的出价后，香港永升发展有限公司、香港华榕有限公司、华榕（澳门）工程有限公司联合以458万元的地价获得了这块土地的使用权，创下了当时土地的最高价格。

这不仅仅意味着，福州市第一幅国有土地使用权拍卖成功；更意味着，在福建土地作为一种特殊的商品走向市场，福建土地使用权进入从行政划拨、协议出让到公开出让时期。

此举在揭开了福建土地使用制度改革序幕的同时，也开创了我国以拍卖方式向外商出让土地使用权的先例。

引凤筑巢。土地使用制度的改革和对外开放“两手”发力，为福建社会经济的腾飞插上了翅膀。到1991年底，福州市从事房地产开发的各类公司有88家，其中“三资”企业42家，外资到资额已突破6000万美元。海外客商在福州城区筹建的28层以上的大楼达19座，建筑面积70万平方米。

与此同时，福州通过多渠道进行成片土地开发，步入全方位、高层次发展的轨道，成为上世纪90年代我省加快吸收利用外资的突破口。

福建改革的实践，引起了全国的关注。1991年11月，第二期全国城市土地使用制度改革研讨会在福州、厦门举行，几十座城市的市长和土地管理局长，对福建的改革赞不绝口。他们纷纷称赞，土地成片开发、旧城改造，是福建的两大创举。

改革的喜悦并没有冲昏福建人的头脑。地产市场的发展，一方面有力地推进我省外向型经济的发展，加快了我省基础设施建设和城市改造步伐，增强了我省的综合经济实力；另一方面也存在一些不容忽视的问题，如一些领导土地价值观念淡薄，市场宏观调控乏力，市场运行机制不完善，相应法规不配套等，使得地产市场的发展带有一定的盲目性和主观随意性。

1992年邓小平同志南巡重要谈话和党的十四大确立了经济体制改革目标是建立社会主义经济体制以后，大大加速了土地使用制度改革和土地市场培育的进程。党的十四届三中全会决定把土地使用制度改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。

1993年，我省成立全国首家土地交易市场——福州地产市场，把土地使用权的出让、转让、出租、抵押、报批，土地权属变更登记、地价评估、代征地产交易税、地产信息咨询等统归于地产市场内办理，标志着土地使用制度改革及土地市场朝着规范化迈进了一大步。

同时，我省还根据土地使用制度改革的不断深化和地产市场的发展，陆续出台了有关土地使用权出让、转让，地价评估，土地登记以及房地产用地等一系列地方性的规章，全方位地加强了土地市场管理。

工业用地“招、拍、挂”

拓宽土地市场化配置领域

2005年，我省在古田县积极探索工业用地招拍挂工作。当年，古田县推出食用菌加工基地首批17宗工业用地挂牌出让，成交的16宗（87.5亩）地块全部由挂牌交易转入现场竞价。

2006年，基地第二批14宗工业用地及一配套生活区用地推出拍卖，其中工业用地拍卖成交总价为底价的1.68倍，平均每亩成交价为20.88万元。据省国土厅相关负责人回忆，两批工业用地先后挂牌、拍卖出让成功，不仅为福建省开展工业用地招拍挂出让工作探索了一条新路，也为全国开展这一工作提供了经验。

2006年，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》，指出“为进一步贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控”，通知对规范土地出让收支管理、调整用地税费、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度、强化土地监督等土地调控的重要问题做出了原则性规范。2007年，《福建省工业用地招标拍卖挂牌出让实施办法》正式出台，明确规定政府出让工业用地应当通过招标、拍卖或挂牌的方式提供国有土地使用权。

新世纪，新形势，新作为。如何调整城市用地结构，提高城市土地利用率，建立公开、公平、公正、规范的土地市场？进入新世纪后，我省各级各相关部门展开了一系列积极的探索。

早在2001年，省政府下发《关于推行土地收购储备制度的通知》，决定在全省城市规划区范围内建立和推行土地收购储备制度。县级以上人民政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对收回、收购、置换、征用的土地，进行前期开发后再出让的有效配置土地资源的行为。建立土地收购储备制度是当时深化土地使用制度改革的有效手段之一，是土地利用方式和管理方式的重大变革，提高了政府调控土地资源的能力，盘活了存量土地。

同年，省政府颁布实施《福建省国有土地使用权招标拍卖管理办法》。随后，省国土资源厅先后下发了一系列配套文件，如《关于进一步规范经营性房地产项目用地招标拍卖工作的通知》等，在全面推进法规、政策建设的同时，从制度建设入手，结合全省各地实际，不断探索，建立健全了建设用地总量控制、城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记可查询等制度，土地市场运作透明度明显提高。

2001年，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》。这是我国从1987年启动土地有偿使用制度改革以来出台的第一个纲领性的文件。该通知就加强国有土地资产管理，防止土地资产流失，深化土地使用制度改革、建立完善土地市场、规范土地审批行为等重大问题，全面而有针对性地提出一系列制度性措施。

为了适应我省各地经济发展和产业发展实际情况的需要，2002年6月22日，我省在全国率先出台了《福建省国有土地使用权挂牌交易管理办法》，明确了挂牌交易的用地范围，规范了挂牌交易的程序、规则、罚则，特别是针对实践中出现的问题，细化了挂牌交易转变为现场竞价的方法、规则，使得该办法具有较强的指导性和适用性。

一年一个台阶，一步一个脚印。我省从1988年开始公开出让第一块土地，土地公开出让从单一的经营性房地产用地扩大到工业用地、商业、旅游业等领域。据统计，我省仅2008年1月至2018年6月，共招拍挂土地21116宗，面积97.41万亩。其中，经营性房地产用地5009宗，面积20.41万亩；工业用地12661宗，面积62.04万亩；商服用地2738宗，面积11.47万亩。我省土地市场逐步走上了规范化的发展轨道，初步形成了以土地收购储备为龙头，以招标拍卖挂牌出让为主线，以各项法律制度为保障的土地资源市场化配置新机制。

创新管理打造公平公开公正土地市场“升级版”

“足不出户，就能竞地。真是又方便，又公平。”曾通过福建省土地使用权出让管理系统外网交易模块拍下“晋江市GY2016-89”和“晋江市GY2016-90”地块的晋华集成电路有限公司总经理助理郑进福表示。

2014年5月“福建省土地使用权出让管理系统”（内网办公）开通试运行，并于2015年1月1日起在全省全面运行。这意味着，我省在全国率先实现土地使用权出让网上公开。

据了解，土地使用权网上公开是利用先进的网络、数据库等技术，通过“福建省土地使用权出让管理系统”（内网办公）将出让宗地从供地计划、出让办文、公告审核、电子监察等各环节均通过内网办公系统在线办理，各环节办理人员的审查意见、违规预警、督办整改等事项，做到即办即公开。之后，土地出让公告，以及宗地出让信息、起始价等信息，通过“福建省土地使用权出让管理系统（外网交易模块）”向社会及时公开发布。

土地出让时，系统以随机生成的竞买号代替竞买人的真实身份，竞买人通过系统自行报价，系统按照价高者得的原则，自动确定竞得人并实时公布其真实身份和交易结果。通过“隐身”的方式交易，有效防止竞买人之间私下结盟压低报价、围标串标垄断市场等不正当竞争行为。

据介绍，土地出让管理系统内网办公中设置了提示性预警和约束性预警功能，预设50多项常见土地出让违规情形及关键字段，由计算机自动智能判断；将现行的用地定额标准、规划控制指标、基准地价、出让金缴纳期限、项目开竣工期限等六大类规定作为硬性约束条件，宗地出让办文中出现不符合硬性约束条件的，系统自动判别违规并提示整改，整改未达到符合规定状态之前，办文无法转入下一流程。同时，系统还分阶段将信息推送到“福建省权力运行网上公开电子监察系统”，实时接受纪检部门的预警和监督，让土地使用权出让做到公开、透明、可查、可控。

2014年5月12日，福建省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步规范经营性房地产用地出让工作的意见》，意见规定经营性房地产用地应主要采取招标或拍卖方式出让，同时禁止违规设定前置条件，限制挂牌出让和“毛地”出让。

“这是我省史上最严的经营性房地产用地出让政策。”省国土厅相关处室负责人介绍说，该政策从健全土地出让决策机制、建立土地出让公告审查制度、强化土地出让信息公开、加大监督检查力度等方面，全面规范经营性房地产用地出让工作。

……

“节约集约利用土地，推动土地利用方式根本转变。这是新时代对国土资源工作的新要求。”省国土资源厅相关负责人表示，近年来，全省国土资源部门坚持“公平、公正、公开”的基本原则，以“亩产论英雄”导向，通过推行新增建设用地与存量挖潜、规模减量、用地绩效“三挂钩”政策，实施产业用地绩效管理，盘活城镇、农村存量用地等方式，在土地节约集约利用方面展开了积极的探索。

在福州，7月20日举行的今年第三场土地拍卖会上，释放出了一个新的信号：地块不再是简单的“价高者得”。据介绍，该场拍卖会成功出让市区4幅地块，其中位于晋安鹤林片区的18号地块，因采取“限房价+控地价+摇号”方式出让，成为该市土地拍卖首次采取公开摇号出让的地块。这样的探索，既是加强房地产市场调控的需要，也是解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的有益尝试。

据介绍，土地二级市场是一级市场的延续，对盘活存量土地，提高土地利用效率有积极作用。在厦门，“土地二级市场交易业务平台”于6月25日正式上线试运行，让土地使用权可以通过网上交易的方式在土地经营者和使用者之间横向流动。用户只需登录“厦门网上房地产”，便可进行一系列操作，完成土地二级市场的交易。专家表示，土地二级市场交易业务平台的试运行，是我省促进存量建设用地优化配置的一个积极尝试。

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改革还在进行。新一轮农村改革的序幕，正是从土地破冰开始。

2015年，晋江市作为全国农村土地制度改革试点之一，承担了一系列的改革任务。近年来，该市已在农村宅基地制度、农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市等方面取得成效。

据介绍，该市通过开展宅基地“三权分置”的探索，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。开发全省首个宅基地审批系统，实现农村土地创新管理，带动乡村治理。完善被征地群众利益多元保障机制，制定出台《晋江市土地征收管理暂行规定》，有效减少征地矛盾。统筹建立国家、集体、个人之间土地收益分配机制，确保改革有红利，群众得实惠。

“改革，是为了更好地服务于民让利于民。”省国土资源厅相关负责人表示，我国经济发展已经由过去的高速增长转向中高速增长，发展方式由粗放式转向集约式，在这个时期，我们需要根据新形势新要求，不断推进土地制度改革，让人民群众有更多的获得感。　（张洪湾）